Бурлаков В. Криминология ХХ век

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 11. КОРРУПЦИЯ В РОССИИ

1. Коррупция как социальное явление. Криминологическая характеристика коррупционной преступности

В Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999г. №270* откровенно констатируется, что преступность в России все более приобретает характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Преступность оказывает мощное отрицательное воздействие на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования, подрывает международный авторитет России. Наиболее тяжелое положение сложилось в сфере экономики. Совершение экономических преступлений в абсолютном большинстве случаев связано с проявлениями коррупции и проникновением криминалитета во власть. Об этом же говорится в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1999 г.) “Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)” 2

В последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.№ 12. Ст. 1484.

2 Российская газета. 1999. 31 марта.

современной России, а также положение дел с преступностью, не обходится без упоминания коррупции 3 . Однако само понятие “коррупция” не имеет определения в российском законодательстве и подчас используется с разным содержанием.

Этимологически термин “коррупция” происходит от латинского слова corruptio, означающего “порча, подкуп”. Эти два слова определяют разное понимание коррупции. “Хотя понятие коррупции, — говорится в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г., должно определяться национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие” 4 . Здесь, таким образом, под коррупцией понимается подкуп, продажность должностных лиц (публичных служащих) и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

Такое понимание коррупции существует и в современной отечественной криминологии. Например, А. И. Долгова определяет коррупцию как “социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей” 5 . В подкупе одних лиц другими усматривает суть коррупции другой известный криминолог Н. Ф. Кузнецова 6 .

3 Только за период 1995-1996 гг. в центральной и региональной прессе было опубликовано свыше 3-х тысяч материалов, посвященных коррупции, по телевидению показано более 150 материалов на эту тему (Сатаров Г. А., Левин М. И., Ци-рик М. Л. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 1998, 19 февр.).

4 Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990. С. 323.

5 Криминология. Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А. И. Долговой. М., 1997. С. 501.

6 Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вести. Моск. унта. Серия 11. Право, 1993. № 1. С. 21.

Однако существует и представляется правильным более широкое понимание коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству. Краткое и емкое определение коррупции содержится в Справочном документе Организации Объединенных Наций о международной борьбе с коррупцией: “Коррупция — это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях” 7 .

В одном из последних международных документов, направленных на борьбу с коррупцией, а именно в Межамериканской конвенции против коррупции, подписанной государствами — участниками Организации американских государств 29 марта 1996 г. в столице Венесуэлы г. Каракасе, наряду с вымогательством или получением правительственным чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или несовершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложением или предоставлением таких предметов или выгод, к случаям коррупции также отнесены: “любое действие или несовершение действия при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица”; “ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству или любой компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, к которому этот чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ вследствие или в процессе исполнения своих обязанностей”; “переадресование правительственным чиновником в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных

7 Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. №8. С. 81.

средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения с целью распоряжения, хранения или по другой причине, независимому учреждению или частному лицу”, а также ряд других случаев, где чиновники или лица, исполняющие государственные обязанности, используют свое служебное положение в корыстных или личных целях 8 .

В пособии “Системы общегосударственной этики поведения”, подготовленном общественной организацией Транспаренси Интер-нейшнл (“Международная гласность”), “коррупция” определяется как “такой образ действия государственных служащих (будь то политики или чиновники), когда они вопреки нормам закона и морали обогащаются сами и способствуют обогащению своих приближенных путем злоупотребления власти, которой они наделены” 9 . При этом отмечаются следующие виды деятельности, подпадающие под определение коррупции:

— министры “продают” услуги, входящие в круг их служебных обязанностей;

— чиновники берут проценты за предоставление правительственных контрактов;

— чиновникам оказывается чрезмерное “гостеприимство” и другие подобные знаки внимания со стороны бизнесменов (например, стипендия детям для обучения в иностранных университетах);

— чиновники забирают государственные контракты себе (через подставные фирмы или так называемых “партнеров” либо открыто, выступая в роли консультантов);

— чиновники сами себя отправляют в загранкомандировки;

— политические партии используют свою власть (настоящую или будущую) для того, чтобы взимать поборы с частного бизнеса в обмен на предоставление государственных контрактов;

— служащие налоговых и таможенных органов вымогают взятки с предпринимателей или импортеров, угрожая в противном случае повысить размер налога или пошлины;

8 International Legal materials: current documents. Vol. 35. 1996. N 3. P. 724-734.

9 Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Транспаренси Интер-нейшл / Под ред. Джереми Поупа. М., 1999. С. 20.

— сотрудники правоохранительных органов вымогают деньги, угрожая наложением штрафа за нарушение правил дорожного движения;

— служащие, предоставляющие различного рода услуги от имени органов власти (например, выдающие водительские права, паспорта, распределяющие торговые места на рынке), требуют оплату за ускоренное их предоставление или за отсутствие проволочек;

— начальники берут “мзду” со своих подчиненных, требуя от них специальных или ежемесячных подношений в установленных размерах для последующей передачи наверх .

Подобный взгляд на коррупцию поддерживается многими российскими криминологами. Коррупция — это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах".

Коррупция начинается тогда, — настаивают авторы широко опубликованного доклада “Коррупция в России” Г. А. Сатаров, М. И. Левин, М. Л. Цирик, — когда цели, установленные правом, общественно одобряемые культурными и моральными нормами, подменяются при решении корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Поэтому коррупция характеризуется ими как “злоупотребление служебным положением в корыстных целях” 12 .

10 Там же. С. 31-32.

11 Гальперин И. М. Организованная преступность, коррупция и уголовный закон // Социалистическая законность. 1989. № 4. С. 37; Волженкин Б. В. Коррупция и уголовный закон // Правоведение. 1991. № 6. С. 64; Мишин Г. К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991. С. 13; Борзенков Г. Н. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией // Вести. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 30.; Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск. 1995. С. 7; Основы борьбы с организованной преступностью / Под ред. В. Е. Эминова, Н. П. Яблокова. М., 1996. С. 16 и др.

12 Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 1998. 19 февр.

Яркую характеристику коррупции дает А. И. Кирпичников: “Коррупция— это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции — своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости" 13 .

Историко-правовые исследования неопровержимо доказывают, что коррупция существовала в обществе всегда, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье писал: “...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела” 14 . Однако размеры коррупции в разное время и в разных странах далеко не одинаковы, что определяется рядом обстоятельств.

Общественная опасность коррупции чрезвычайно велика. В документах мирового сообщества подчеркивается, что коррупция оказывает исключительно вредное влияние на экономику, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, наносит ущерб состоянию морали в обществе, расшатывает доверие граждан к правительству и другим конституционным органам, авторитет власти, разрушает принцип справедливости и беспристрастного правосудия. Так, в резолюции 51/59 “Борьба с коррупцией”, принятой в 1996 г. на 51-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, выражается обеспокоенность “серьезностью проблем, создаваемых коррупцией, которые могут поставить под угрозу стабильность и безопасность обществ, подорвать демократические и моральные ценности и нанести ущерб социальному, экономическому и политическому развитию”, а также обеспокоенность “связями между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной преступностью и экономической пре-

13 Кирпичников А. И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С. 17.

14 Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955. С. 289.

ступностью, включая отмывание денег”. Делается вывод, что коррупция как явление в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы 15 .

“Коррупция в органах власти и управления, — отмечается в Указе Президента Российской Федерации "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г., — ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономической реформы”.

Как социальное явление коррупция конкретно проявляется в совершении различных коррупционных деяний, часть из которых объявляется преступными и преследуется в уголовном порядке. Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации дает основания относить к коррупционным такие преступления, как мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, ограничение конкуренции и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения (в широком смысле этого слова) в корыстных, иных личных или групповых целях. Таким образом, коррупционная преступность — это преступления лиц, официально привлеченных к управлению (государственные и муниципальные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций), использующих различным образом имеющиеся у них по статусу возможности для незаконного извлечения личной выгоды 16 .

15 Чистые руки. М, 1990. № 2. С. 96.

16 В новом Уголовном кодексе Кыргызской Республики, принятом 1 октября 1997 г., имеется состав преступления “коррупция” (ст. 303), определяемый как “умышленное деяние, состоящее в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материаль-

Помимо коррупции в системе государственной и муниципальной службы и среди лиц, привлеченных к государственному (муниципальному) управлению, действующее уголовное законодательство позволяет говорить о коррупции лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, а также о коррупции в спорте и в мире шоу-бизнеса (ст. 201,204 и 184 УК).

За годы существования в СССР командно-административной системы сформировался многочисленный и громоздкий аппарат управления. Тоталитарный характер управления, существование огромного количества ограничений и запретов, многоступенчатость аппарата, необходимость при решении различных хозяйственных и бытовых вопросов проходить множество инстанций, добиваться согласования на разных уровнях, тем более при отсутствии должной гласности и демократического контроля — все это создавало благоприятные условия для коррумпирована.

Коррупция — распространенное зло и в странах рыночной экономики. Не случайно стратегия и практические меры борьбы с коррупцией обсуждались на Восьмом (Гавана, 1990 г.) и Девятом (Каир, 1995 г.) Конгрессах Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, многочисленных семинарах и конференциях, проводимых международным сообществом. За взятки обеспечивается заключение выгодных контрактов и проведение нужных экспертиз, затрудняется доступ к государственным заказам “чужим” фирмам и т. д. Американский профессор В. М. Рейсмен выделяет три основных распространенных типа взяток: деловая взятка (“платеж государственному служащему с целью обеспечения или ускорения выполнения им своих должностных обязанностей”), тормозящая взятка (“за приостановку действия нормы или неприменение ее в деле, где она в принципе должны быть применена”), прямой подкуп, т. е. “покупка не услуги, но служащего”, “приобретение должностного лица с тем, чтобы оно, оставаясь на работе в организации и внешне соблюдая полную лояль-

ных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и имуществ физическим и юридическим лицам, создающее угрозу интересам общества или государства”. Нечеткость признаков объективной стороны преступления позволяет предположить большие трудности, которые будут возникать при применении данной нормы.

ность,. на деле пеклось о своекорыстных интересах взяткодателя” . Коррупция наносит огромный ущерб рыночному хозяйству, душит здоровую конкуренцию и паразитирует на свободном предпринимательстве, будучи тесно связана с организованной преступностью.

“Именно коррупция, — считает лауреат Нобелевской премии Оскар Ариас Санчес, — унижает бедных, вынужденных давать взятки мелким чиновникам за выполнение работы, входящей в круг их профессиональных обязанностей. Именно коррупция ведет к банкротству честного предпринимателя. И именно коррупция укрепляет связь воротил криминального бизнеса и нечистых на руку чиновников, распространяясь, как раковая опухоль, и пожирая последние остатки общественной чести и достоинства”, 18

Некоторые так называемые развитые страны практикуют двойной стандарт в подходе к коррупции: провозглашая законодательно борьбу с коррупцией в своих странах, они освобождают свои компании от уплата налогов с сумм, идущих на подкуп чиновников в других странах. Так решается вопрос, например, в Австрии, Швейцарии, Новой Зеландии. Взятка рассматривается как один из возможных видов расходов и не включается в налогооблагаемую базу. Аналогично, в Швеции и Дании также допускается вычет из налого-облагаемого дохода сумм, выплаченных иностранным должностным лицом в качестве взятки, однако налогоплательщик должен доказать, что дача взятки вызвана необходимостью и обусловлена обычной практикой в стране иностранного должностного лица. 19

В условиях перехода к рынку коррупция среди государственных и муниципальных чиновников в России получила дополнительный импульс. Как пишет В. В. Лунеев, “многие формы продажности должностных лиц при использовании рыночных отношений вышли за пределы устоявшихся представлений, должностные лица "волей" переходного периода освободились не только от общественного, партийного, но и от правового государственного контроля, их изощренное мздоимство и казнокрадство стало основной и перспектив-

17 Райсман В. М. Скрытая ложь. Взятки: “крестовые походы” и реформы. М, 1988. С. 124-155.

18 Системы общегосударственной этики поведения. С. 3.

19 Семенова О., НаумчевД. Взятки ... как планируемый расход фирмы // Экономика и жизнь. 1998. №48.

ной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях, институированного порочным российским деловым обычаем” 20 . Для российского управленческого аппарата, независимо от иерархического уровня, характерны такие проявления коррупции, как: совместительство в коммерческих структурах, подконтрольных государственному или муниципальному служащему или заинтересованных в сотрудничестве с ним; организация коммерческих структур должностными лицами, использующими при этом свой статус, участие в руководстве этими структурами, обеспечение им привилегированного положения; использование служебного положения в процессе приватизации государственных предприятий в целях приобретения их в частную собственность или завладения значительным числом акций самим чиновником, близкими ему лицами или иными частными лицами, в чьих интересах действует должностное лицо; незаконная передача из корыстных или иных побуждений коммерческим организациям финансов и кредитов, предназначенных для общегосударственных нужд; использование не предусмотренных правовыми актами преимуществ в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества; использование в личных или групповых целях предоставленных для служебной деятельности помещений, средств транспорта и связи, электронно-вычислительной техники, денежных средств и другого государственного или муниципального имущества; получение за свою служебную деятельность или в связи с ней, за покровительство или попустительство по службе незаконного вознаграждения в виде денег, иных материальных ценностей и услуг, в том “исле в завуалированной форме путем выплаты незаконных премий, комиссионных, явно завышенных гонораров, оплаты самому должностному лицу или членам его семьи якобы выполнявшейся работы, поездок под деловым предлогом за границу, приобретения недвижимости за границей, открытия для них счетов в иностранных банках и т. п. Обширная и многообразная криминологическая информация свидетельствует о распространенном “бюрократическом рэкете” при регистрации уставов и других учредительных докумен-

20 Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8. С. 83-84.

тов создаваемых организаций, лицензировании соответствующей деятельности, оформлении таможенных документов, получении кредитов, выгодных государственных займов и т. д. Все чаще и чаще можно наблюдать такое “классическое” проявление коррупции, как предоставление высокопоставленных должностей в частных корпорациях (банках, фирмах) вышедшим в отставку ответственным государственным чиновникам, с которыми данные корпорации имели дело.

В общественном мнении укрепляется представление о всеобщей коррумпированности государственного аппарата, невозможности без подкупа добиться осуществления своих прав. Опрос, проведенный Всероссийским центром изучения общественного мнения в 1994г. (опрошено 1600 жителей различных городов России), дал следующие результаты. На вопрос о коррумпированности нынешних российских властей по сравнению с советским руководством “застойного” времени только 4 % опрошенных ответили, что власти стали менее коррумпированы, 34 % — “взятки берут так же часто, как и раньше, а 47 % — ответили, что “это делается чаще” 21 .

Показательны результаты опроса населения (1500 респондентов), проведенного в марте 1999 г. специалистами фонда “Общественное мнение”. На вопрос “Возможно или невозможно искоренить коррупцию в России?” был получен ответ: невозможно — 61 %, возможно — 29 % опрошенных граждан. Самыми коррумпированными, по мнению респондентов, являются сотрудники милиции, таможенных и других правоохранительных органов — 48%, работники высших органов управления — 34%, ГАИ — 32%, суда и прокуратуры — 28%, местных органов управления — 19%, больниц, поликлиник— 13%, учреждений образования— 10%, военкоматов — 9% и т. д. 22

Представление о России как об одной из наиболее коррумпированных стран существует и в мировом общественном мнении. Согласно опросу, проведенному Министерством торговли США среди предпринимателей, подвизающихся на международном рынке, из 54-х стран Россия занимает 8-е место по распространенности кор-

21 Основы борьбы с организованной преступностью. С. 180.

22 Чистые руки. 1999. № 2. С. 70.

рупции. Хуже, чем в России, дело обстоит лишь в Нигерии, Пакистане, Кении, Бангладеше, Китае, Камеруне и Венесуэле 23 .

Примерно такую же картину представляют данные международной организации “Транспаренси Интернэшнл”, которая, отслеживая расползание коррупции на планете, публикует рейтинги государств по 10-балльной системе. В списке из 52-х государств за 1997 г. самый высокий рейтинг (9,94 балла), отражающий наименьшее распространение коррупции, имеет Дания. Россия с рейтингом 2,27 занимает в списке 49-е место. Ниже ее находятся Колумбия, Боливия и Нигерия, имеющая рейтинг 1,76. 24

Коррупционная преступность имеет ряд криминологических особенностей, связанных с субъектами таких преступлений, сферами и способами их совершения. Она может быть охарактеризована как элитно-властная преступность с учетом достаточно высокого общественного положения субъектов коррупции. По данным МВД Российской Федерации, в 1996 г. структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих суду, выглядела следующим образом: работники министерств, комитетов и их структур на местах — 41,1%, сотрудники правоохранительных органов — 26,5%, работники кредитно-финансовой системы— 11,7%, работники контролирующих органов — 8,9%, работники таможенной службы — 3,2%, депутаты органов представительной власти — 0,8%, прочие — 7,8% 25 . Таким образом, коррупцией охвачены практически все сферы государственного управления. Наиболее пораженными являются государственные структуры, связанные с рассмотрением и решением вопросов приватизации, финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, создания и регистрации коммерческих организаций, лицензирования и квотирования, внешнеэкономической деятельности, распределения фондов, проведения земельной реформы.

Характерной чертой коррупционной преступности является ее высочайшая латентность. Экспертные оценки специалистов относительно размеров выявленных случаев взяточничества по отношению

23 Аргументы и факты. 1997. № 1-2.

24 Чистые руки. 1999. № 1. С. 68.

25 Российская газета. 1997. 7 марта.

к их фактическому уровню колеблются в пределах от 0,1 до 2 %. По данным А. Н. Коржова, опросившего 200 руководителей коммерческих структур в Санкт-Петербурге, 98 % опрошенных за период своей предпринимательской деятельности (от 1 года до 5 лет) прямо или косвенно сталкивались с вымогательством взятки со стороны должностных лиц; 96 % предпринимателей указали, что вынуждены были давать взятки. Наиболее пораженными взяточничеством были названы сферы деятельности таможенной службы, органов, осуществляющих регистрацию коммерческих структур и ведающих вопросами приватизации и управлением государственным имуществом, сдачи в аренду помещений, а также арбитражные суды 26 . По данным других исследователей, 90 % опрошенных предпринимателей считают невозможным “сохранить дело”, не давая взяток в различных государственных органах. При этом 63 % давали взятки работникам исполкомов, 58 % — работникам финансово-контрольных органов, 48 % — служащим таможни и внешнеторговых организаций, 45%— депутатам разных уровней, 35%— работникам милиции, 25% — работникам суда и прокуратуры 27 .

Высокая латентность коррупционных преступлений объясняется факторами объективного и субъективного характера. В большинстве случаев совершения таких преступлений нет потерпевших в физическом смысле слова, заинтересованных в сообщении об этом преступлении и его раскрытии. Как правило, все участники корруп-ционной сделки получают от нее выгоду, к тому же все они (например, при даче-получении взятки) в соответствии с законом подлежат уголовной ответственности. Преступления совершаются скрыто, нередко в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности. Коррупция имеет высочайшую приспособитель-ную способность, непрерывно мимикрирует, видоизменяется и совершенствуется. 28

26 Проблемы борьбы с экономической преступностью и наркобизнесом при переходе к рынку: Материалы научно-практической конференции. Ч. 1. СПб., 1994. С. 158.

27 Криминология / Под ред. Н. Ф. Кузнецовой, Г. М. Миньковского. М, 1994. С. 279-280.

28 Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8. С. 79.

Субъективными причинами латентности являются отсутствие должной политической воли и решительности у руководителей государственных органов в борьбе с коррупцией, а также низкий профессиональный уровень работников оперативного и следственного аппаратов, привлеченных к этой деятельности.

Высокая латентность коррупционных преступлений заставляет критически относиться к сведениям официальной статистики об уровне этого явления. Однако и эти, далеко не полные данные все же позволяют сделать определенные выводы (см. табл. 1).

Если взять все виды должностных преступлений (включая взяточничество), по которым вступили в законную силу приговоры, то статистика осужденных за 5 лет выглядит следующим образом: 1993 г. — 1968 чел., 1994 г. — 2251 чел., 1995 г. — 2524 чел., 1996 г. 2890 чел, 1997 г. — 2794 чел. 29

Таблица 1

Динамика некоторых коррупционных преступлений в России (1986-1997 гг.)

29 Преступность и правонарушения (1992-1996). Статистический сборник. М., 1997. С. 158-159; Там же. М., 1998.

В 1998 г. выявлено 5,8 тыс. фактов взяточничества, что на 3,3 % больше, чем в 1997г. 30

После издания Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы” органы МВД начали вести особый учет этих правонарушений. Некоторые результаты этой работы представлены в табл. 2.

Таблица 2

Сведения о преступлениях в системе государственной службы за 1993-1995 гг. 31

30 Краткий анализ состояния преступности в России (январь-декабрь 1998 года) // Российская юстиция. 1999. № 5. С. 35.

31 Основы борьбы с организованной преступностью. С. 183.

Таким образом, несмотря на многочисленные экспертные оценки, заявления государственных и общественных деятелей России о грандиозных масштабах коррупции, число выявленных коррупци-онных правонарушений незначительно. Более того, статистика отражает не реальные тенденции коррупции, а фактическое ослабление борьбы с ней. Если с 1986 г. по 1997 г. зарегистрированная преступность увеличилась в два раза, то учтенная коррупционная преступность, напротив, не только не возросла, но существенно сократилась.

Обращает на себя внимание резкое несоответствие между числом выявленных фактов коррупции и количеством осужденных кор-рупционеров. Так, за период с 1986 г. по 1997 г. в общей сложности было зарегистрировано 49 298 фактов взяточничества, тогда как осуждено было по этим делам всего 14 324 чел. (29 %). При этом, если в 1986-1987 гг. осуждался каждый второй из выявленных кор-рупционеров, то в последующие годы — в лучшем случае каждый четвертый.

Еще одной характерной особенностью коррупционной преступности является ее тесная связь с теневой экономикой и организованной преступностью. “Без коррупции организованной преступности не бывает, — справедливо утверждает В. В. Панкратов. — Она в таком случае просто невозможна, она не просуществует и короткого времени, тем более она не сможет реализовать свои долговременные и длящиеся (разветвленные и многоэпизодные) операции — не получит льгот, защиты от контрольных органов, от конкуренции и пр. В свою очередь, только организованная преступность с ее бешеными доходами ... образует разветвленную коррупционную сеть, выходя на самые верхи власти”. 32 Здесь как раз мы встречаемся с ситуацией прямого подкупа (по терминологии В. Рейсмана) или тотальной взятки, полного подкупа (А. М. Яковлев) 33 , когда представители организованной преступности, мафиозные структуры устанавливают тесные связи с государственными чиновниками различного ранга, берут их на содержание, как бы “скупают на корню”, полагая, что в нужный момент, в соответствующей ситуации коррумпированный представитель власти и управления поступит так, как ожидают взяткодатели. Оперативные данные МВД свидетельствуют, что чиновники в органах государственной власти оказывают содействие каждой десятой организованной преступной группировке, которых в России около восьми тысяч. Показательно, что за 1989-1995 гг. число организованных преступных групп в России увеличилось в 17 раз, тогда как число групп с коррумпированными связями — в 170 раз 34 . По данным ряда исследований, организованные преступные формирования от 30 до 50 % преступно нажитых средств тратят на коррумпированных функционеров государственного аппарата 35 . В докладе Генерального секретаря ООН “Воздействие организованной преступной деятельности на общество в целом” на второй сессии Комитета по предотвращению преступлений и уголовному правосудию Экономического и социального совета ООН в апреле 1993 г. отмечалось, что коррупция государственных должностных лиц всегда являлась одним из предпочтительных средств организованных преступных группировок, составной частью их стратегии и тактики, которой отдавалось предпочтение перед использованием открытого насилия. Выплачиваемые в виде взяток деньги считаются боссами организованной преступности

32 Панкратов В. В. Сочетание уголовно-правовых и политико-экономических мер в борьбе с коррупцией / Изучение организованной преступности: российско-американский диалог. Сборник статей / Под ред. Н. Ф. Кузнецовой, Л. Шелли. Ю. Г. Козлова. М., 1997. С. 275.

33 Яковлев А. М. Социология экономической преступности. М.. 1988. С. 151. 34 Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая. С. 83.

35 Основы борьбы с организованной преступностью. С. 181; Организованная преступность— 2 / Отв. ред. А. И. Долгова, С. В. Дьяков, М., 1993. С. 77; О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в Российской Федерации // Щит и меч. 1996. № 11-12.; Организованная преступность — 4 / Под ред. А. И. Долговой. М.. 1998. С. 132.

хорошим их инвестированием, своего рода накладными расходами, оправданными с точки зрения “дела”, поскольку это в значительной степени увеличивает шансы на успех и вероятную безнаказанность, снижает или даже сводит на нет опасность обнаружения преступления со всеми потерями, к которым это может привести 36 .

Интересные данные, отражающие социолого-криминологичес-кую характеристику современного взяточничества по материалам опросов, проведенных в 1998 г. в четырех городах России (Москва, Владивосток, Волгоград, Воронеж), приводит А. И. Долгова 37 . Так, на вопрос о том, приходилось ли опрошенным давать и получать взятки, были получены следующие ответы (в % от общего числа опрошенных):

Исследователей интересовал вопрос:

Если приходилось давать взятку, то каким образом, кто являлся инициатором? Получены следующие ответы (в % от числа опрошенных):

36 Основы борьбы с организованной преступностью. С. 16.

37 Организованная преступность — 4. С. 29-33.

Взятки давались за самые различные виды деятельности должностных лиц. Усредненные показатели опроса населения в этих же четырех регионах выглядят так: в ГАИ при сдаче экзаменов, прохождении технических осмотров, при нарушении правил движения — 22 %, за медицинские услуги, операции, лечение в больнице, получение лекарств по льготным ценам и т. п. — 17 %, при поступлении в вуз, сдаче зачетов, экзаменов, получении диплома и т. п. — 14 %, при лицензировании, регистрации предприятий — 7 %, в правоохранительной сфере: при непринятии мер по факту преступления; смягчении наказания и т. п. — 6 %, в налоговой инспекции — 6 %, по месту своей службы — 5 %, в таможенных органах — 5%.

Сотрудники правоохранительных органов в качестве своеобразных экспертов изложили свое мнение о том, что чаще всего принимается в качестве вознаграждения коррумпированными служащими (в % от числа опрошенных): деньги— 81, иные материальные блага— 35, работа в коммерческих структурах— 32, оплата зарубежных поездок — 24, акции — 20, оплата обучения детей в вузах или гарантированное поступление в вуз — 18 и др.

Особый интерес представляет мнение работников правоохранительных органов по вопросу о том, как часто выплачивает предприниматель незаконное вознаграждение различным должностным лицам (в % от числа опрошенных):

Некоторый интерес представляют также данные о лицах, уличенных в коррумпированном поведении. По обобщенным данным за пятилетие (1993-1997 гг.) среди лиц, совершивших хищение чужого имущества путем присвоения (растраты, злоупотребления служебным положением), мужчины составляли около 58 %; лица в возрасте 30 лет и старше — 79,8 %; ранее совершавшие преступления — 5,6 %; действовавшие в составе группы — 26,3 %. За тот же период среди совершивших взяточничество было 76 % мужчин; 71,4 % лиц в возрасте 30 лет и старше; 3,3 % ранее совершали какие-либо преступления; 18,7 % действовали в составе группы

2. Факторы, влияющие на формирование и развитие коррупционной преступности в России

Существование коррупционной преступности определяется, прежде всего, общими причинами, детерминирующими преступность. Однако, как и иные виды преступности, коррупционная преступность имеет свои особенности в комплексе факторов, ее детерминирующих и определяющих ее динамику, которые вряд ли возможно как-то ранжировать, определить их большую или меньшую значимость.

Лица, находящиеся у власти, осуществляющие управленческие полномочия, постоянно испытывают соблазн использовать их в личных или групповых интересах. Системный кризис, переживаемый в 90-е годы Россией (экономический, политический, идеологический), — благоприятнейшая ситуация для расцвета коррупции. Стихия вседозволенности, “дикого” рынка, где все можно купить, приводит к тому, что предметом купли-продажи становятся и государственные (муниципальные) должности, властные полномочия, им присущие.

“Неразвитость форм правового регулирования реформируемой экономики, — говорится в ежегодном (1997 г.) Послании Президен-

38 Преступность и правонарушения. 1997. С. 112, 118.

та РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, — размытость границ деятельности государства в экономической сфере, неподготовленность государственных, в частности правоохранительных и судебных органов к деятельности в принципиально новой экономической обстановке создали благоприятные условия для резкого роста криминального бизнеса, теневой экономики и коррупции” 39 .

Криминальный бизнес и организованная преступность активно идут на инициативный подкуп чиновников, нередко оказывая на них сильное идеологическое воздействие 40 . Одновременно с этим развивается и “бюрократический рэкет” со стороны разросшегося чиновничьего аппарата органов государственной власти и местного самоуправления. По статистическим данным, на конец 1996г. общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления (без аппарата МВД, Министерства обороны и других органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности государства, а также таможен) составила 1 млн 093 тыс. человек, что на 88,7 тыс. (9 %) больше, чем в 1994 г. В среднем на тысячу жителей приходилось 7 работников органов государственной власти и управления всех звеньев и уровней.

По-прежнему в хозяйственной сфере продолжает господствовать не уведомительный, а разрешительный принцип, когда от управленческого работника соответствующей государственной или муниципальной структуры, его благоволения зависит очень многое. Конечно, государство не может безучастно относиться к тому, что делается в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, однако пределы его вмешательства в экономику и контроля над ней, основания, способы и формы контроля должны быть максимально четко регламентированы. При отсутствии подобной регламентации создаются благоприятные возможности для чиновничьего произвола и коррупции.

Продолжающаяся политическая борьба между сторонниками и противниками экономической реформы, непоследовательность в

39 Российская газета. 1997. 7 марта.

40 Криминология. Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А. И. Долговой. М, 1997.С. 502; Организованная преступность — 4. С. 29.

государственной политике ее проведения, отсутствие достаточной стабильности в обществе порождают сомнение, что реформа “всерьез и надолго”, неуверенность в будущем. Это заставляет предпринимателей как можно скорее получить прибыль, прибегая в том числе и к незаконным способам ее извлечения. Такова же психология многих чиновников: пока есть возможность, использовать свою должность для личного обогащения. Старый, в достаточной степени коррумпированный еще в советский период аппарат бюрократии пополняется новыми кадрами, изначально настроенными на использование в личных интересах властных полномочий. Некоторые из них уже при поступлении на государственную службу связаны с дельцами теневой экономики и организованными преступными группировками.

К этому следует добавить и недостаточную заботу государства о своих служащих, их материальном благополучии и социальных гарантиях. “Когда оклад правительственных чиновников порождает вопрос о том, как данный человек может прокормить свою семью на свой оклад, — подчеркивается в документах по борьбе с коррупцией, подготовленных секретариатом Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990г.),— можно утверждать, что общество порождает коррупцию. Когда оклад служащего государственного учреждения не обеспечивает ему прожиточный минимум, он либо уйдет с работы, либо будет недорабатывать свои часы, либо заниматься воровством или вымогательством, либо брать взятки. Когда руководитель учреждения, принимающего правительственные решения, соответствующие решениям руководителя корпорации, получает оклад наравне с окладом служащего этой корпорации или зарплатой разнорабочего, налицо основание для коррупции, которая ожидает подходящего момента”.

Редкое выступление политических или государственных деятелей России в последние годы обходится без упоминания коррупции, призывов к усилению борьбы с нею. Обвинения в коррупции оппонентов стали распространенным средством политической борьбы, способом приобретения соответствующего имиджа неподкупного чиновника и непримиримого борца с коррупцией. Однако внимательное изучение криминальной ситуации, законодательства и других принимаемых мер позволяет утверждать об отсутствии должной политической воли, продуманности и последовательности в решении вопросов борьбы с коррупцией. Это, в частности, проявляется в недостаточном и весьма несовершенном законодательном регулировании деятельности управленческого аппарата, чрезмерно робком применении законодательства, а то и в абсолютном его неприменении по отношению к выявленным коррупционерам.

Несмотря на многочисленные заявления до сих пор не организован необходимый финансовый контроль над доходами и расходами чиновников и членов их семей. Так, Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы”, на первый взгляд, предусматривал ряд серьезных антикоррупционных мер. Служащим государственного аппарата запрещалось: заниматься предпринимательской деятельностью лично или через посредников; оказывать, используя свое служебное положение, любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности); быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении хозяйствующими субъектами. Нарушение государственным служащим этих требований, согласно Указу, должно было влечь освобождение от занимаемой должности и иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.

Однако данный Указ во многом оказался “мертвым”, поскольку отсутствовало четкое законодательное регулирование вопросов, связанных с государственной службой, не был проработан механизм исполнения и контроля за исполнением положений Указа. В частности, совершенно не исполнялось требование декларирования доходов, имущества и обязательств финансового характера.

Казалось бы, в целом отвечает мировым антикоррупционным стандартам Федеральный закон от 5 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации”, где большинство ограничений, связанных с государственной службой, имеет очевидную антикоррупционную направленность 41 . Так, государственный служащий не вправе:

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

41 Вот, к примеру, выдержки из Международного кодекса государственных лиц. принятого в 1996 г. Генеральной Ассамблеей ООН: “Государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей. Они не участвуют ни в каких сделках, не занимают никакого положения, не выполняют никаких функций и не имеют никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением”;

“В той мере, в какой к этому обязывает должность, и в соответствии с законами или административными положениями государственные должностные лица сообщают о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии интересов”;

“Государственные должностные лица никогда не пользуются недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученной ими при исполнении или в результате осуществления своих служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций”;

“Государственные должностные лица действуют сообразно с мерами, установленными законом или административными положениями, для того, чтобы после ухода со своих официальных должностей они не злоупотребляли своим прежним служебным положением”;

“Государственные должностные лица ... выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведений об активах и обязательствах супруга (супруги) и / или иждивенцев”; “Государственные должностные лица не добиваются и не получают, прямо или косвенно, любых подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений” (см.: Чистые руки. 1999. № 2. С. 98).

— состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

— использоваться в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

— получать от физических и юридических лиц вознаграждение (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанное с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

— выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.

Кроме этого, гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами обложения. Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.

Фактически те же ограничения и требования по отношению к муниципальным служащим были сформулированы в Федеральном законе от 8 января 1998 г. “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”.

При чтении этих Законов указанные ограничения и обязанности производят внушительное впечатление, и если бы данные положения были реализованы, коррупционерам пришлось бы нелегко. Однако в большинстве своем эти запреты и ограничения остались на бумаге. Практически нигде при поступлении на государственную службу не требуют представления деклараций о доходах и имуществе, достаточно снисходительно относятся к фактам незаконного совместительства, участия в управлении коммерческой организацией. Даже на высших этажах государственной власти находятся на службе лица, являющиеся владельцами (совладельцами) промышленных предприятий, компаний, банков, что всем известно, и не передавшие в доверительное управление находящиеся в их собственности пакеты акций. Следует также отметить, что Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” не распространялся на лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе депутатов, министров, судей.

Один недействующий нормативный акт сменяется другим. 15 мая 1997 г. принимается Указ Президента РФ “О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе”. Как сказано в Указе, “в целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране” упомянутым в названии Указа лицам вменяется в обязанность ежегодное представление декларации, содержащей сведения о доходах и принадлежащем имуществе. Кроме того, декларация должна подаваться при поступлении на федеральную государственную службу, при назначении на государственные должности и при решении вопроса о назначении федеральных государственных служащих на высшие государственные должности государственной службы. Организация проверки сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу, и проверки соблюдения установленных законодательством ограничений лицами, состоящими на государственной службе, возложена на кадровую службу соответствующего государственного органа. Нетрудно представить уровень подобных проверок, которые будут проводиться кадровыми службами, не обладающими необходимыми для этого возможностями. К тому же вряд ли кадровая служба того или иного государственного органа будет осуществлять глубокую и всестороннюю проверку своих руководителей.

О нерешительности и недостаточной политической воле по предотвращению коррупции свидетельствует печальная история не принятого до настоящего времени Закона “О борьбе с коррупцией”. Начиная с 1993 г., Верховный Совет РФ, а затем и Государственная Дума неоднократно принимали этот Закон, определявший меры, направленные на предупреждение коррупции, и ответственность за правонарушения, создающие условия для коррупции, и за корруп-ционные правонарушения. Однако либо Совет Федерации отклонял принятый Думой закон, либо Президент РФ отклонял закон, принятый обеими палатами Федерального Собрания РФ 42 .

Не получил поддержки Государственной Думы и президентский вариант Закона “О борьбе с коррупцией” 43 .

Одним их аргументов, постоянно используемым противниками Закона “О борьбе с коррупцией”, является утверждение, что предлагаемые в проекте Закона меры финансового контроля, требование декларирования доходов и имущества не только лицами, поступающими на государственную службу или на ней состоящими, но их супругами, нарушают права человека, нормы Конституции, устанавливающие право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. При этом, однако, забывается, что контроль за доходами должностных лиц и их семей существует во всех цивилизованных странах.

3. Некоторые направления и особенности борьбы с коррупционной преступностью

Борьба с коррупцией не может быть сведена только к выявлению и наказанию лиц, совершивших коррупционные преступления. Необходимо наряду с этим разработать и осуществить систему мер предупредительного характера, направленных на предотвращение проникновения коррупции в структуры государственной власти и

42 Организованная преступность -2. С. 300-314; Организованная преступность— 3 / Под ред. А. И. Долговой и С. В. Дьякова. М., 1996. С. 305-324.

43 Организованная преступность — 4. С. 232-234; Лунеев В. Снисходительность властей к коррупционерам доведена до абсурда // Чистые руки. 1999. № 2. С. 31-32.

органов местного самоуправления, предупреждения коррупции как бы на дальних подступах.

Основные начала борьбы с коррупцией представляются следующими:

а) обеспечение четкой правовой регламентации деятельности системы государственных и муниципальных органов, гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;

б) совершенствование структуры государственного и муниципального аппаратов управления и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций;

в) предоставление государственным и муниципальным служащим заработной платы (денежного содержания) и льгот, предусмотренных законодательством, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни;

г) защита государством прав и законных интересов государственных и муниципальных служащих;

д) ограничение на основании ст.55 Конституции РФ прав и свобод этих лиц в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, прав и законных интересов граждан и организаций;

е) осуществление специальных мер финансового контроля;

ж) установление и последовательная реализация ответственности государственных и муниципальных служащих, физических и юридических лиц за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией в соответствии с принципом равенства всех граждан перед законом, независимо от должностного положения и других обстоятельств;

з) восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, ликвидация вредных последствий коррупцион-ных правонарушений 44 .

Первые два из приведенных выше положений связаны с необходимостью, в том числе и в интересах борьбы с коррупцией, максимально эффективно организовать работу управленческого аппара-

44 Эти положения были разработаны в 1993г. рабочей группой (руководитель — автор настоящей главы), представившей проект Закона “О борьбе с коррупцией” в Верховный Совет РФ.

та. Должны быть исключены дублирование и параллелизм в решении различных вопросов. Функции и пределы полномочий каждого служащего необходимо определить четко и максимально конкретно; обеспечить ответственность руководителей за действия их подчиненных. Граждане должны быть информированы о своих законных правах при обращении в органы государственной власти и местного самоуправления.

Корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться особо жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В ряде стран приняты специальные законы, содержащие подобные нормы. Например, в США такими нормативными актами являются Принципы этичного поведения правительственных чиновников и служащих (Principles of Ethical Conduct for Government officers and employees), введенные в действие 17 октября 1990г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978г. (The Ethics in Government Act); в Великобритании — Статус Гражданской службы (The Civil Service order in Council), Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников (The Civil Service Pay and Conditions Code), Общие принципы поведения государственных служащих (General Principles of Conduct); в ФРГ— Федеральный закон о государственных служащих (Bundesbeam-tengesetz— BBG), Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы (Bundesdisziplinarordnung — BDG) и Закон о федеральных кадрах (Beamtenrechtsprahmengezetz— BRRG); во Франции — Генеральный статут Государственной службы 1946 г.

В этих нормативных актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом. “Федеральный служащий, — говорится в Принципах этичного поведения США, — должен уважать и соблюдать фундаментальные принципы этичного поведения, с тем чтобы каждый гражданин мог быть полностью уверенным в моральной чистоте и честности своего правительства. Служба обществу предполагает доверие со стороны общества и требует, чтобы служащий ставил преданность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды”. В силу этого указанные нормативные акты говорят о необходимости добровольного ограничения чиновника, отказа от некоторых прав и преимуществ по сравнению с рядовым гражданином. Положение государственного служащего обязывает его “согласиться на определенные ограничения и особые правила поведения не только в рабочее время, но и вне его”, — говорится в английских Общих принципах поведения.

В нормативных документах, определяющих статус государственных служащих в США, Великобритании, Франции, ФРГ, ряде других стран, выработаны и закреплены такие обязательства и ограничения, определены органы контроля за их соблюдением. В Российской Федерации в настоящее время требования, предъявляемые к лицам, состоящим на государственной службе, и налагаемые на них в связи с этим ограничения наиболее полно сформулированы в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Основные из этих ограничений были названы в предыдущем параграфе.

Проекты Закона о борьбе с коррупцией 1993 г., 1995 г. и 1997 г. пошли в этом направлении дальше. 45 Предлагается установить порядок, при котором лица, претендующие на поступление на государственную службу, оформляли бы письменное обязательство о добровольном принятии на себя установленных законодательством ограничений в целях недопущения действий с использованием статуса государственного служащего в личных, групповых и иных неслужебных интересах.

Необходимо, далее, четко определить виды деятельности, несовместимые с выполнением государственных функций: ограничения на работу по совместительству, запрет на занятие предпринимательской деятельностью, обязанность передачи в доверительное управление государству на время выполнения государственных функций ценных бумаг, имущества, вкладов, предприятия и иных ценностей, использование которых влечет получение доходов. Невыполнение этих требований должно влечь в обязательном порядке увольнение с государственной службы или иное освобождение от выполнения государственных функций.

В обязательном порядке должны быть предусмотрены и реализованы достаточно жесткие меры финансового контроля. Это пред-

45 Организованная преступность — 2. С. 300-314; Организованная преступность -3. С. 305-324; Чистые руки. 1999. № 2. С. 47-58.

ставление при поступлении на службу сведений о доходах (личных и супруга), недвижимом и ценном движимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, обязательствах финансового характера, в том числе и за пределами Российской Федерации, о своем прямом или опосредованном участии в качестве акционера или совладельца оффшорных, других компаний, фондов с указанием доли собственности.

Необходимо добиться безусловного исполнения уже установленной Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. обязанности для лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, замещающих государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, ежегодно представлять сведения о доходах и принадлежащем им имуществе. При этом целесообразно расширить круг сведений, отражаемых в декларации, включив, в частности, туда сведения о доходах супруга, о финансовых обязательствах, возникших в истекшем году, о совершенных крупных имущественных сделках и т. п. Представление подобных деклараций должно стать неукоснительным правилом для всех чиновников, обязательность исполнения которого не может вызывать у них никаких вопросов. Разумным является предложение установить обязанность декларирования в течение нескольких лет доходов, финансовых обязательств и сделок также для лиц, оставивших государственную службу или вышедших на пенсию.

Декларации подобного рода должны подаваться в налоговые органы. Следует предусмотреть ответственность за невыполнение этого правила. Банковским учреждениям необходимо вменить в обязанность информировать налоговые органы об открытии счетов и о финансовых операциях клиентов на крупные суммы.

В проектах Закона “О борьбе с коррупцией были предприняты попытки очертить круг правонарушений, создающих условия для коррупции, и определить за них меры ответственности. Это чрезвычайно важно именно в плане предупреждения коррупционной преступности. К числу таких правонарушений можно отнести: 1) вмешательство с использованием своего статуса, основанных на нем авторитета и связей в деятельность других государственных и негосударственных органов, если это не входит в круг обязанностей государственного служащего и не основано на законе; 2) участие с использованием статуса государственного служащего в рассмотрении и решении вопросов, затрагивающих его личные интересы или интересы близких родственников; 3) оказание неправомерного предпочтения юридическим или физическим лицам при подготовке и принятии решения; 4) оказание кому бы то ни было любого, не предусмотренного законом содействия в осуществлении предпринимательской и иной деятельности, а равно участие в качестве поверенного физического или юридического лица по делам государственного или муниципального органа, в котором субъект состоит на службе, или ему подчиненного, или деятельность которого он контролирует; 5) использование в личных или групповых интересах информации, полученной при исполнении служебных функций, если таковая не подлежит официальному распространению и т. д.

Субъект, поступивший на государственную или муниципальную службу и добровольно тем самым принявший все ограничения, установленные в связи с этой службой, должен быть уверен, что государство способно защитить его права и законные интересы, обеспечить реализацию установленных социальных гарантий (пенсионное обеспечение, определенные льготы, компенсации близким в случае гибели при исполнении служебных обязанностей или получения инвалидности и др.), а также обеспечить ему и его семье достойный уровень жизни. Реализация этих положений — одно из важных направлений предотвращения коррумпированного поведения.

Уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией требуют прежде всего четкой регламентации составов коррупционных преступлений. В проектах Закона “О борьбе с коррупцией” были определены следующие виды коррупционных правонарушений:

а) получение за свою деятельность любого дополнительного вознаграждения в виде денег, услуг и в иных формах, если иное не предусмотрено действующим законодательством; б) принятие подарков и иных услуг в связи с исполнением служебных функций или от лиц, зависимых по службе, за исключением символических знаков внимания в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства и символических сувениров при проведении протокольных и иных официальных мероприятий; в) принятие приглашений во внутригосударственные и в зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет иностранных и российских физических и юридических лиц, за исключением поездок по приглашению близких родственников за их счет либо осуществляемых в соответствии с международными договорами или на взаимной основе по договоренности между государственными органами Российской Федерации и иностранными государственными органами, либо осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица для участия в научных, спортивных, творческих, профессиональных, гуманитарных мероприятиях; г) использование в личных, групповых и иных неслужебных целях предоставленных для выполнения служебных обязанностей помещений, средств транспорта и связи, электронно-вычислительной техники, денежных средств и другого имущества в случаях, если это не предусмотрено законом; д) использование не предусмотренных законом преимуществ в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимого и иного имущества.

Правонарушения, обозначенные литерами "г" и "д", при определенных условиях Уголовный кодекс РФ квалифицирует как злоупотребление должностными полномочиями. Все остальное может рассматриваться как взяточничество. Однако действующее российское законодательство о коррупционных правонарушениях достаточно противоречиво.

Так, Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” совершенно определенно запрещает государственным служащим получать от физических и юридических лиц подарки, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию, безотносительно к стоимости такого подарка. В то же время ст. 575 Гражданского кодекса РФ разрешает принимать “обычные подарки”, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, государственным служащим и служащим органов муниципальных в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. При этом никаких указаний, чем же “обычный подарок” отличается от взятки, законодательство не содержит. Подобная двусмысленность законов очень благоприятствует коррупции. 46

Борьба с коррупционной преступностью предполагает привлечение к ответственности и тех, кто осуществляет подкуп служащих, а также устранение последствий коррупционных правонарушений: взыскание незаконно полученного имущества или стоимости предоставленных услуг, аннулирование актов и действий, совершенных в результате правонарушений, связанных с коррупцией, восстановление нарушенных прав и законных интересов.

Рост раскрываемое коррупционных правонарушений невозможен без существенного улучшения работы оперативно-розыскных органов МВД, налоговой полиции, повышения профессионального мастерства работников следственного аппарата. Необходимо также разработать и широко применять стимулирующие нормы, освобождающие от ответственности второстепенных участников коррупционных правонарушений, которые активно способствовали разоблачению коррупционеров.

Сказанное выше о направлениях борьбы с коррупционными правонарушениями не является характерным только для России. Вот, например, как определяет содержание программ по обузданию коррупции интернациональный коллектив авторов пособия “Системы общегосударственной этики поведения”: “Серьезные и согласованные реформы должны включать в себя следующие элементы: 1) ясно выраженное стремление политических лидеров бороться со всеми проявлениями коррупции, где бы они ни имели место, и согласие самим стать объектом проверок; 2) упор на предотвращение, профилактику коррупции и стремление изменить саму систему, а не периодически устраивать “охоту на ведьм”; 3) принятие всеобъемлющего антикоррупционного законодательства и воплощение его в жизнь ...; 4) определение сфер деятельности правительства, наиболее предрасположенных к коррупции, и пересмотр как основополагающих законов, так и административных процедур; 5) обеспечение

46 В пособии, подготовленном организацией “Транспаренси Интернешнл”, указывается, что “гранью, отделяющей обычные подарки от взяток, следует считать такой размер подарка, при котором человек, принимающий подарок, оказывается в некоторой зависимости от дарителей” (Системы общегосударственной этики поведения. С. 131).

соответствия должностных окладов государственных служащих и политических деятелей той мере ответственности, которую они несут в силу занимаемой должности, а также приведение в соответствие их заработной платы уровню зарплат в частном секторе, насколько это возможно; 6) разработка законодательных норм, а также уголовных и административных мер, способных отбить охоту совершить правонарушение; 7) установление партнерских отношений между правительством и гражданским обществом (включая частный сектор, профессиональные и религиозные организации); 8) превращение коррупции в “сферу повышенного риска и низкой рентабельности” 47 .

Азбучная истина состоит в том, что никакие антикоррупционные кампании и призыв к борьбе с коррупцией не приведут к успеху, если не будут пользоваться всеобщей общественной поддержкой. Выше приводились данные изучения общественного мнения, свидетельствующие о неверии большинства населения страны в возможность искоренения коррупции. Особенно это характерно для молодежи, которая подрастает в условиях всеобщей коррумпированности и достаточно рано сталкивается с конкретными фактами ее проявления, воспитывается в ситуации утраты нравственных идеалов, бездуховности, лицемерия и цинизма, неуверенности в завтрашнем дне. 48

Социологи отмечают утрату в общественном сознании ценности продуктивного труда как источника благополучия и главного средства самореализации личности и, напротив, широкое распространение представления о возможности легкого достижения благополучия обманным путем, участием в недобросовестных финансовых играх, спекулятивных операциях, криминальном бизнесе. Значительно дискредитированы гуманистические общечеловеческие цен-

47 Системы общегосударственной этики поведения. С. 11-12

48 Исключительно интересны в связи с этим сочинения школьников и рефераты студентов о коррупции (Чистые руки. 1999. № 1. С. 37-42; № 2. С. 41—46). “Нормальное (ужас!) явление нашей жизни, — пишет ученица 9-го класса. — Мы встречаемся с этим постоянно: при устройстве на работе, в школу, при посещении медицинских заведений, в суде. В общем, везде! Теперь это называется сделкой ... Это действительно ужасное явление, но по-другому сейчас невозможно” (Чистые руки. 1998. № 1. С. 38).

нести, нормы нравственности, представления о справедливости. Нарастает правовой нигилизм — негативное отношение к праву, неверие в его возможность служить эффективным регулятором общественных отношений. 49 К сожалению, не лучшим образчиком в этом отношении выступают и лица, “власть предержащие”. Достаточно вспомнить многочисленные заявления авторитетных политических лидеров, которые упрекали прокуратуру за то, что она “привязалась” к бывшему заместителю мэра г. Москвы С. Станкевичу, который, “если и получил взятку, то всего лишь 10 тыс. долларов”. Между тем согласно действующему Уголовному кодексу это считается взяткой в крупном размере, влекущей ответственность до двенадцати лет лишения свободы.

Таким образом, Россия вступает в XXI в. обремененная весьма изощренной и распространенной коррупцией. Отсутствие политической воли предложить ей “режим наихудшего благоприятствования” создает хорошие стартовые возможности для процветания этой порчи и в будущем.

В заключение приведем некоторые рекомендации Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990 г., Гавана), содержащиеся в резолюции 7 “Коррупция в сфере государственного управления”. Конгресс рекомендовал государствам — членам ООН разработать административные и регулятивные механизмы для предупреждения практики коррупции и злоупотребления властью, которые должны включать:

а) разработку стратегии по борьбе с коррупцией в качестве особо приоритетного направления планов экономического и социального развития;

б) повышение общественной осведомленности о праве пользоваться государственными услугами и программами и обеспечение эффективных каналов для подачи жалоб;

в) создание надлежащих внутренних процедур управления в правительственных учреждениях;

49 Можно ли бороться с коррупцией в госаппарате? // Чистые руки. 1999. № 1. С. 50-51.

г) принятие мер в рамках правительственных учреждений для обеспечения отчетности, эффективных дисциплинарных мер и средств правовой защиты в отношении государственных служащих;

д) совершенствование банковских и финансовых правил и механизмов в целях предупреждения крупных переводов средств, полученных в результате коррупции.

Конгресс предложил государствам рассмотреть вопрос об адекватности их уголовного и уголовно-процессуального законодательства с тем, чтобы реагировать на все виды коррупции и деяния, с ней связанные, а также обеспечить применение санкций, способных оказывать надлежащее сдерживающее воздействие; принять процедуры и выделить надлежащие ресурсы для выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц и разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупции; обеспечить принятие соответствующих мер против предприятий, замешанных в коррупции.