Артемов Г. Политическая социология

ОГЛАВЛЕНИЕ

Раздел 3. Субъекты политической жизни

Глава 8. Администрация и общественность

8.1. Место администрации и общественности в системе власти

Администрация (от лат. administratio — управление) выполняет одну из важнейших функций политической системы — функцию управления совместной деятельностью людей в различных сферах их жизни. Согласно Р. Дарендорфу, политика включает в себя три элемента: руководство, управление и участие [Дарендорф, 1991, 14]. Можно утверждать, что функцию руководства выполняет пра вящая элита, функцию управления — администрация, функцию участия — общественность. В русском языке слово «общественность» обозначает: 1) активную часть населения, выражающую свое мнение по поводу событий общественной жизни; 2) организованную часть населения, состоящую в различных негосударственных объединениях; 3) часть людей, склонных к общественной деятельности [Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1973. С. 400]. Администрация включает в себя часть населения, зани мающую управленческие должности в аппарате исполнительных органов государственной власти, а также предприятий и учреждений государственного и частного секторов экономики. Первую часть административных работников обычно называют чиновни ками (чин — это служебное звание в госаппарате), вторую — управляющими. Мы будем рассматривать только ту часть админи страторов, которая задействована в структурах государственной власти.

По роду своих занятий эта социально-профессиональная группа вынуждена постоянно сталкиваться с активной и организованной частью всех других социально-профессиональных групп, которую и называют общественностью. Администрацию надо отличать от бю рократии. Бюрократия (власть аппарата, т.е. должностных лиц) — это искаженная форма администрации, обособленной от населе ния, совместную деятельность которого она призвана организовы вать. В обществе нет других социальных групп, имеющих профес-

[147]

сиональную подготовку и владеющих управленческими знаниями и навыками, кроме администрации. Причем по мере исторического развития численность занятых здесь людей постоянно увеличивается. Так, если в начале XX в. на 300 американцев приходился один федеральный чиновник, то в конце века эта пропорция составила 15:1 [Голосов, 170]. Роль этих людей во всех сферах жизни обще ства и прежде всего в политической жизни также неуклонно повышается. Можно сказать, что в политическом отношении они пред ставляют собой наиболее сплоченную и мобилизованную группу.

Элита доминирует над всеми прочими слоями населения с по мощью администрации, превращая ее в противостоящее всему об ществу орудие власти. Именно в таком, обособленном от общества и равнодушном к его нуждам виде администрация и называется бюрократией. На самом деле никогда не было, нет и не будет автономной власти чиновников над рядовыми гражданами, поскольку чиновники всегда яляются проводниками чужой воли — воли правящей элиты. Кажущаяся их независимость от элиты обусловлена неоднородностью самой элиты, ее делением на группы с несовпадающими интересами, которые конкурируют друг с другом в борьбе за контроль над администрацией. Видимость автономии чиновников, их аполитичности возникает также из-за того, что они работают пожизненно, в то время как отдельные части элиты выполняют функцию руководства чиновниками поочередно. Политики приходят и уходят, а чиновники остаются, поскольку для компетентного выполнения управленческих функций необходима длительная специальная подготовка и практика.

Во всех странах мира обучением и переобучением госслужащих занимаются специальные учебные заведения (в нашей стране — Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также аналогичные региональные академии).

Основная функция правящей элиты — управление управляющи ми, т.е. политическое руководство служащими госсаппарата, начи ная с правительства и кончая администрацией населенных пунк тов, районов и госпредприятий. Администрация непосредственно осуществляет функцию принудительного подчинения отдельных граждан общегосударственным интересам, а элита придает этому принуждению легитимный характер, т.е. добивается добровольного выполнения населением распоряжений администрации. Эти административные распоряжения всегда направлены на реализацию политического курса, разработанного элитой в соответствии с ее ин тересами. Исскуство политического доминирования элиты заклю чается в том, чтобы свои частные интересы представить различным слоям населения как их общие интересы. Только в этом случае действия администрации становятся легитимными.

[148]

Как уже говорилось ранее, М. Вебер рассматривал государство как «отношения господства одних людей над другими, опирающиеся на легитимное насилие» и отводил чиновничеству решающую роль в его осуществлении. Он разработал классическую тео рию бюрократии, показал закономерный характер усиления ее значения в современном (индустриальном) обществе и сформулировал ее отличительные социально-профессиональные признаки | Вебер, 1990, 660]. Это прежде всего:

•  эффективность (способность осуществлять намеченное с наименьшими затратами);

•  иерархическая структурированность положения индивидов (строгое подчинение нижестоящих вышестоящим);

•  единообразие правил поведения;

•  обезличенность отношений между индивидами.

Эти качества делают администрацию «машиной власти» — сред ством систематического определяющего воздействия на людей. Ведь она повеседневно обязана заниматься только этим делом и больше ничем. Штатные государственные служащие являются час тью «политического аппарата» государства наряду с парламентом, судом, правительством, полицией и армией [Гидденс, 1992, 80].

Администрация образует ядро государства, от ее профессиона лизма зависит его процветание или деградация. Поэтому она вы зывает столь сильные чувства у населения, в равной степени поло жительные (одобрение) и отрицательные (возмущение). Никто, кроме штатных государственных служащих, не должен по законам своей профессии заботиться о нуждах населения, однако каждый из этих служащих лично ничего сделать для этого не может, по скольку он является обезличенным звеном огромной человеческой машины, вынужденным беспрекословно подчиняться ее раз и на всегда заданному ритму. Отсюда отчуждение администрации от на селения, проявляющееся в негативном и даже враждебном отно шении последнего к ней. Отсюда высокомерное отношение чинов ников к рядовым гражданам, которые, с точки зрения этих про фессиональных управляющих, представляют собой сплошную массу непосвященных, ничего не смыслящих в государственных Делах и назойливо мешающих действительно компетентным людям выполнять их служебные обязанности.

Сравнительное советско-американское исследование, проведенное в декабре 1988~январе 1989 г. в Москве и ряде городов США, обнаружило весьма любопытное сходство политических дис позиций жителей этих государств (рис. 25). На вопрос, согласны ли вы или не согласны со следующими суждениями, предлагались Два варианта ответа.

[149]

Источник: Ценности массового сознания в СССР и США (Некоторые результаты сравнительного советско-американского исследования). М., 1989. С.51.

[150]

Анализ этих данных (разумеется, с учетом локальности опроса) свидельствует о том, что как в США (после 200 лет представитель ной демократии), так и в СССР (после 70 лет тоталитаризма) уровни согласия и несогласия с суждениями, выражающими равнодушие официальных лиц к мнению простых людей и невозможность влияния этих людей на правительство, в то время были со поставимы. Важно и то, что в обследованных городах обеих стран наблюдалось сходное соотношение между согласными и не соглас ными с первым и вторым суждениями. Следовательно, независимо от общественного и политического строя страны официальная власть вызьшает идентичное двойственное впечатление у рядовых граждан.

Эти данные являются еще одним подтверждением обоснован ности ключевых положений теории «политически функционирую щей общественности» ( offentlichkeit ) немецкого социолога Юргена Хабермаса (р. 1929). Еще в начале 60-х годов XX в. [ Habermas , 252—253] он обратил внимание на проблему мобилизации рядовых граждан западных стран для участия в контроле за деятельностью не только государственной администрации, но профессиональных политиков (партийных и профсоюзных функционеров). Институты представительной демократии не обеспечивали эффективность этого контроля, отчуждение населения от власти сохранялось и даже усиливалось.

Развитие автономных (не зависящих от административной и партийной системы) структур общественности ( autonome offen - tlichkeiten ) Хабермас рассматривает как важнейшее условие пре одоления бюрократизации не только государственного аппарата, но и аппарата официальных негосударственных организаций (пар тий, профсоюзов), вовлеченных в процесс осуществления власти.

Общественность представляет собой находящуюся в постоянном взаимодействии (коммуникации) часть активных граждан, не занимающих никаких должностей в административном аппарате госу дарства и гражданских организаций и потому способных критичес ки оценивать и контролировать деятельность этих аппаратов. Эта «критическая» часть населения противостоит не только «мани- пулируемой» его части, но и государственной и общественной бюрократии. Хабермас отмечает, что «контроль над государственно- политической бюрократией возможен лишь со стороны обществен но-политической бюрократии партий и союзов, которая, в свою очередь, также подлежит контролю в рамках общественных орга низаций» [ Habermas , 253].

Таким образом, понятие «общественность» у Хабермаса обозна чает не столько общественные организации, сколько обществен-

[151]

ную коммуникацию активной и сознательной части населения, противодействующей нелегитимному насилию со стороны государственной бюрократии, осуществляющемуся при попустительстве общественной бюрократии партий и союзов. Общественность у него, по существу, является важным фактором превращения пред ставительной демократии в демократию гражданского соучастия, исключающую «неконтролируемое господство» каких бы то ни было структур над гражданами.

Ральф Дарендорф внес существенное дополнение в теорию об щественности, разделив последнюю на три группы [Dahrendorf, 230]:

•  пассивную общественность, не принимающую участия в поли тической жизни по причине отсутствия мотивации или интересов или вследствие препятствий, чинимых противоборствующими сто ронами;

•  пассивную общественность, спорадически участвующую в по литическом процессе, инициатива которой, однако, не выходит за рамки единичного вопроса на выборах;

•  активную общественность, регулярно и осознанно принимаю щую участие в политическом процессе.

Он отмечает, что доля активной общественности среди населе ния очень незначительна и она может осуществлять прямое воз действие на принятие решений государственными структурами только в сотрудничестве с пассивной общественностью. Курс на прямое соучастие граждан в процессе принятия политических ре шений Дарендорф считает «здоровой и необходимой тенденцией» [Дарендорф Р. Дорога к свободе: демократизация и ее проблемы в Восточной Европе // Вопросы философии. 1990. № 9. С. 73]. Де мократия гражданского соучастия в современном обществе служит важным дополнением представительной демократии, поскольку последняя, по оценкам многих социологов, переживает серьезный кризис.

8.2. Характер взаимодействия администрации и общественности в различных странах

Обобщая данные сравнительных социологических исследова ний, С. Липсет пишет: «...результаты опросов общественного мне ния во всех государствах Европы (за исключением Люксембурга), а также в Северной Америке и государствах Азиатско-Тихоокеанско го региона свидетельствуют, что значительное большинство опро шенных не испытывает доверия к своим политическим лидерам и институтам» [Липсет, 1995, 157]. Особо он отмечает трудности,

[152]

переживаемые страной старейшей выборной демократии США: по данным многолетнего общенационального социологического мони торинга службы Харриса в 1994 г. был зафиксирован самый низ кий (с середины 60-х годов) уровень доверия к правительственным институтам. В частности, «большое доверие» исполнительной власти выразили лишь 12% опрошенных (в 1961 г. — 41%, в 1981 г. — 24%). Доверие Конгрессу, который должен контролировать деятельность исполнительной власти, еще ниже: 8% в 1994 г., в срав нении с 42% в 1961 г. и 16% в 1981 г. К этому нужно добавить, что, по данным Центра общественного мнения Мичиганского уни верситета, в 1992 г. 80% опрошенных полагали, что правительство страны в своей деятельности «в основном руководствуется интере сами немногих влиятельных группировок». В 1964 г. такой ответ дали 29%, а в 1980 г. - 70% [Там же, 159].

Многие придерживаются этого мнения из-за снижения эффек тивности исполнительной власти, так называемого «торможения» в системе управления — неспособности политических институтов быстро реагировать на ситуацию. Липсет объясняет эту тенденцию действием знаменитой американской системы «сдержек и противовесов» в виде раздельного избрания Президента, Сената, Палаты представителей и пожизненного назначения членов Верховного Суда, а также слабостью партийной системы [Там же, 158—163]. Вместе с тем он указывает на существование в сознании граждан США (и других стран Запада) политического парадокса: недоверие правительству у них усиливается на фоне роста зависимости от правительства. «Большинство людей на Западе, даже живущих в наименее огосударствленных Соединенных Штатах, привыкли полагаться на государство в решении большинства своих проблем: получения работы, обеспечения престарелых, медицинского обслу живания и создания хороших школ для детей» [Липсет, 1995, 169].

Любопытно, что и в России наблюдается нечто подобное. В значительной степени это усиление зависимости населения от админи страции закономерно для современного общества (об этом писал еще М. Вебер). В то же время снижение доверия к администрации нельзя назвать нормальным явлением в условиях демократии — ре жима, основанного именно на добровольном подчинении властям. Здесь снижение доверия к администрации ведет к снижению под держки ее действий населением, а это, в свою очередь, обусловли вает снижение эффективности управления и способствует делеги- тимации власти, снижению доверия к ней и т.д. Здесь образуется замкнутый круг, который в кризисные периоды развития не раз приводил к краху демократии. Так, например, после Великой деп рессии к 1938 г. в Европе демократия сохранилась только в 12 стра нах. В 1920 г. таких стран было 20 [Там же, 157].

[153]

Обобщая эти факты, Липсет делает вывод: «нам следует обра тить внимание на восстановление общественных союзов и связей, являющихся промежуточным звеном (курсив мой. — Г.А.) между го сударством и гражданами» [Там же, 172]. Этот в высшей степени ценный вывод одного из ведущих специалистов в области политической социологии является еще одним подтверждением необходи мости подключения общественности к решению проблем совре менных государств. Особенно это важно еще и потому, что и администрация, и общественность есть неотъемлемые части политического сообщества людей (политической системы), которые обуслов ливают нормальное функционирование друг друга. Администрация в значительной степени самовоспроизводится (табл. 14).

Таблица 14 Социальное происхождение профессиональных управляющих, % (по данным Р. Патнэма)

Источник: Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995. С. 174.

Это способствует ее обособлению от общественности, без доверия и поддержки которой она не может нормально выполнять свои служебные обязанности. С другой стороны, общественность все в большей степени зависит от нормального функционирования администрации. Она не может успешно осуществлять свои неполи тические цели (благосостояние семей, образование детей, повышение качества медицинского обслуживания и т.д.) без сотрудничества с администрацией. Она может, конечно, вести борьбу с админи страцией, требовать увольнения конкретных чиновников, но это никак не повлияет на общую ситуацию, которая зависит не от усердия или нерадивости отдельных управленцев, а от политичес кого курса страны.

Администрация делает то, что может. Она не вырабатывает политические стратегии, этим занимаются политическая элита и ак тивная общественность, состоящая из людей, склонных и готовых к личному участию в государственных делах. Мешать им в реали зации этого стремления — значит подрывать доверие к власти всего населения, поскольку активные люди, постоянно интересую щиеся политической жизнью, обсуждающие ее события, имеющие призвание к политической деятельности, являются неформальны-

[154]

ми лидерами общественного мнения, влияющими на уровне повседневного общения на установки всего населения по отношению к администрации и вообще ко всем государственным и гражданским институтам.

Характер политического режима в стране в значительной степе ни зависит от характера взаимодействия администрации и общест венности, а также от взаимоотношения отдельных группировок самой активной и организованной общественности. Для этого не обходимо не просто наличие многочисленных промежуточных зве ньев между гражданами и государством, а инициативное и самостоятельное (автономное) участие этих звеньев в принятии и реа лизации важнейших государственных решений. Тогда политичес кий потенциал населения будет расходоваться не на формулирова ние требований к государственным структурам, а на совместный с ними поиск решения назревших общественных проблем.

Без дополнения системы представительной демократии систе мой гражданского соучастия она лишается перспектив не только в переходных обществах, подобных России, но и в стабильных об ществах, таких, например, как США. В этом плане заслуживает особого внимания вывод авторов 11-го доклада Римскому клубу «Первая глобальная революция» о том, что «в своей нынешней форме демократия вряд ли пригодится для решения предстоящих задач» и что «центры, принимающие решения, должны находиться как можно ближе к людям» (курсив мой. — Т.А.), которые либо по лучают выгоду от этих решений, либо страдают от них» [Диалог. 1992. № 6—7. С. 72]. Характер взаимоотношений общественности и администрации зависит от политического режима, доминирующего в той или иной стране.

Политический режим (от лат. regimen — управление) — это спо соб распределения и осуществления власти. Проблема классифика ции политических режимов является одной из наиболее сложных. В политологии и политической социологии существует множество классификаций [Доган и Пеласси, 241-248; Сморгунов, 91-11; Го лосов, 47—72]. Наиболее распространенная модель делит все режимы на демократические, авторитарные и тоталитарные [Смел- зе Р, 1994, 530—533]. Некоторые авторы выделяют еще и либеральные режимы, а тоталитарные считают крайней формой проявления авторитаризма.

В недавнем прошлом было принято сводить все многообразие режимов к двум основным: демократическому и тоталитарному. Эта классификация была подвергнута серьезной критике из-за ее непригодностя для сравнительного анализа политических систем различных стран, а также для изучения их эволюции [Андерсон,

[155]

107]. Кроме того, нужно указать на оценочный характер деления режимов на демократические и тоталитарные. Если формы прав ления — монархия и республика считаются равноценными и нор мальными, то почему режимы делятся на «подходящие» и «непод ходящие»? Правда, можно и монархию назвать «исторически об реченной» формой правления, однако тогда будет трудно объяс нить ее сохранение в настоящее время во многих европейских го сударствах.

Тоталитаризм — это не вид политического режима, а состояние государства, которое характеризуется неограниченностью власти. Противоположным ему состоянием является конституционализм [Шаран П. Сравнительная политология. Ч. I . M , 1992. С. 40—45]. Последнее состояние государства также называют правовым. Кон ституция как раз и представляет собой систему ограничений влас ти, исключающих ее монополизацию отдельным человеком или группой лиц. Однако конституция соблюдается людьми, облечен ными властью, не автоматически, а благодаря осознанной актив ности общественности. Всякая власть стремится стать абсолютной, поскольку она всегда, в той или иной мере сталкивается с сопротивлением людей, а действие, как известно, рождает противодействие. Борьба с опасностью тоталитаризации административного аппарата государства — одна из основных задач организованной об щественности при любом политическом режиме.

В настоящее время наиболее распространено деление всех ре жимов на демократические и авторитарные (от лат. auctoritas — власть). Подразумевая под политическими режимами методы осу ществления власти, сторонники последней классификации рас сматривают демократию как ограниченную власть, а авторита ризм — как неограниченную власть. Интересная классификация режимов предложена Жаном Блонделем [Голосов, 50—51; Сморгу- нов 108-110]. В ее основе лежат три критерия: 1) характер борь бы за власть (закрытая/открытая); 2) характер элиты (монолитная/дифференцированная); 3) характер участия масс в политике (исключающий/включающий). На основе этих критериев выделя ются шесть основных категорий политических режимов: традиционный, авторитарно-бюрократический, соревновательный олигархический, эгалитарно-авторитарный, авторитарно-инэгалитарный. либерально-демократический. Причем первые пять рассматриваются как формы проявления авторитаризма.

К сожалению, подобная классификация наводит на мысль об абсолютном преобладании авторитарных режимов над демократи ческими, однако это не так. В качестве подтверждения можно привести данные «Дома свободы» (исследовательский центр в США), эксперты которого в 1996 г. из 191 страны мира 76 отнесли

[156]

к свободным, 62 — к частично свободным, 53 — к несвободным [Сморгунов, 131]. Основными критериями оценки уровня свободы являются:

•  всеобщие выборы главы государства и депутатов законода тельных органов;

•  равные возможности кандидатов для проведения избиратель ных кампаний;

•  свобода образования и конкуренции партий;

•  реальная возможность прихода к власти оппозиции;

•  независимость граждан от давления влиятельных политичес ких группировок и экономической олигархии;

•  право этнических, культурных и религиозных меньшинств на самоопределение в рамках целостного государства;

•  наличие независимых средств массовой информации и плю рализма мнений;

•  децентрализация власти, свободные выборы местной админи страции;

•  соблюдение гражданских прав судебными органами и служ бами безопасности;

•  защита граждан от политического террора, незаконных арестов, пыток, коррупции, мятежей, массовых беспорядков и преступ ников;

•  свобода предпринимательской и кооперативной деятельности;

•  государственные гарантии права на собственность, труд и образование;

13) невмешательство государства в бракоразводный процесс.Критерии деления стран на демократические и авторитарные не

совпадают с критериями их деления на свободные и несвободные. Есть так называемые формальные демократии, в которых права и свободы граждан обеспечиваются не в полном объеме. Вместе с тем можно утверждать, что в свободных странах существуют демо кратические режимы, в несвободных —- авторитарные, а в частич но свободных странах — полудемократические/полуавторитарные режимы. Сравнение данных «Дома свободы» за 1986-1996 гг. по зволяет сделать вывод о том, что удельный вес свободных и частично свободных стран в этот период увеличился, а несвободных стран уменьшился (рис. 26).

В 1986 г. удельный вес всех трех типов стран был приблизи тельно одинаковым (34, 34 и 32% соответственно), а в 1996 г. доля свободных стран составляла 40%, частично свободных — 33%, а несвободных — 27%. Это свидетельствует о том, что все большее число стран переходит от авторитаризма к либеральной демократии,

[157]

Источник: Сморгунов Л.В. Сравнительная политология. Теория и методология измерения демократии. СПб., 1999. С. 131.

соответствующей критериям и демократии, и свободы, обеспечи вающей не только открытую борьбу политических элит за власть и участие граждан в политической жизни, но и соблюдение граждан ских прав и свобод.

Для сравнения разных режимов и, что еще более важно, для выявления соотношения элементов различных режимов в переход ных обществах необходима доработка классификации политичес ких режимов. Исходным пунктом такой доработки может служить классификация режимов, предложенная французским социологом Морисом Дюверже (р. 1917). В ее основу положены два критерия:

•  структура правления;

•  характер, способ образования высших органов власти и учас тия в этом процессе партий и групп давления.

На основе этих критериев Дюверже выделил следующие группы политических режимов: авторитарный — либеральный; автократи ческий — демократический; монократический (диктаторский) — режим директории (коллективное правление); однопартийный — многопартийный [ Duverger , 4—7]. Развивая дальше логику этого подхода, можно предложить следующие критерии классификации политических режимов:

•  способ распределения власти;

•  характер осуществления власти;

•  структура осуществления власти.

[158]

С учетом изучаемой нами темы с помощью этих критериев можно выделить (в порядке очередности) следующие режимы: де мократический (на основе выборов) и автократический (на основе назначения), либеральный (с участием общественности) и авторитарный (без участия общественности), поликратический (с множе ством центров власти) и монократический (с одним центром влас ти). Каждый режим порождает особую стратегию взаимодействия общественности с администрацией. В условиях демократии общественность занимается подготовкой и проведением выборов глав администрации, при автократии — воздействием на решение кад ровых вопросов, в условиях либерализма — вовлечением граждан в процесс подготовки и принятия решений, при авторитаризме — лоббированием социальных интересов в административных структурах, в условиях многовластия — распределением актива по цент рам влияния, а единовластия — организацией системы политичес кого влияния на руководителей. В любом случае общественность должна обеспечивать контроль над администрацией и противодей ствовать ее бюрократизации.

Следует иметь ввиду, что демократическая система власти стоит дешевле автократической, поскольку, несмотря на кажущуюся высокую стоимость выборов и политического представительства, на самом деле силовое правление обходится намного дороже за счет необходимости содержания огромного корпуса полицейских, жандармов, администраторов и военнослужащих, обеспечивающих неукоснительность выполнения принятых без согласования с обще ственностью решений. Однако демократия возможна на основе ле гитимности правления, т.е. добровольного согласия большинства граждан страны подчиняться распоряжениям государственной ад министрации. Легитимность в свою очередь основана на эффек тивности управления. Поэтому для демократии нужен не разовый, а нарастающий экономический успех, постоянное повышение уровня и качества жизни населения. В связи с этим С. Липсет в 1960 г. и Л. Дайэмонд в 1980 г. отмечали, что в условиях демокра тии существует явление «возрастания всенародных ожиданий ус пешной деятельности своего правительства» и что в современном мире «наблюдается постоянно усиливающаяся неизбежная связь ... между социоэкономическим развитием и верой (курсив мой. — Г.А.) в легитимность и эффективность режима» [Липсет, 1993, 21].

Это развитие проявляется не только в повышении уровня сред недушевых доходов, но и в увеличении продолжительности жизни за счет роста затрат на здравоохранение, а также в повышении Удельного веса среднеобеспеченных людей. Общее улучшение ка чества жизни большинства жителей страны — главный признак

[159]

эффективности правления и главный аргумент в пользу демократии. Почему демократический режим порождает «ожидание успе ха»? Потому что он основан на выборности всех высших и первых должностных лиц государства, а кандидаты на государственные посты в борьбе друг с другом во время избирательных кампаний вынуждены обещать населению решить проблемы его жизни (иначе их не поддержат избиратели). Они сами порождают «все народные ожидания» социально-экономической эффективности своего правления.

Демократия — коварный режим, ибо он основан на непрерыв ном воспроизводстве доверия (и даже симпатии) граждан к долж ностным лицам государства. Постоянная легитимация власти — закон демократического режима, поскольку при ее приостановке начинается делегитимация власти и тот сдвиг в сторону автократии, который неоднократно наблюдался в истории не только России, но и других государств.

8.3. Особенности отношения населения России к государственной администрации

Специфика политического режима современной России заключается в том, что он формировался в условиях распада административной системы тоталитарного типа, не знавшей никаких ог раничений в плане давления на людей, распоряжения ресурсами страны, репрессий против оппозиции и т.д. Так как работники прежней администрации в значительной мере перешли в новую администрацию, методы работы последней во многом сходны. Правда, нынешняя администрация действует в изменившихся ус ловиях. В современной России есть конституция, соответствующая международным стандартам, есть парламент, есть многопартий ность, есть альтернативные выборы руководителей администрации от Президента до глав регионального и городского управления. Есть пока малочисленная, но активная общественность, критичес ки оценивающая работу администрации, но нет ни опыта, ни уме ния, ни привычки, а стало быть, и особого желания сотрудничать в решении общегосударственных проблем как у общественности так и у администрации. С 1985 г. по 1991 г. общественность предпринимала значительные усилия для трансформации СССР в де мократическое федеративное государство. И судя по результатам апрельского 1991 г. всесоюзного референдума большинство населе ния страны ее поддерживало. Однако эта попытка либерального реформирования прежних экономической и политической систем (перестройка) закончилась полным провалом. Причем не без со-

[160]

действия прежней администрации. Социологический мониторинг за ходом перестройки, который осуществлялся Институтом социологии с 1987 по 1990 г., выявил сильное негативное влияние уп равленческого аппарата на развитие этого процесса (рис. 27).

Источник: Материалы Всесоюзного мониторинга по вопросам социально-эко номического развития промышленных предприятий (Перестройка - год 1990). М., 1990. С. 9).

Мы видим, что доля опрошенных, указавших на сопротивление управленческого аппарата или на бездеятельность администрации как на фактор, мешающий перестройке, увеличилась с 1987 по 1990 г. с 16,9 до 38,6%. Причем доля указавших на «бездеятельность» возросла всего на 5%, а на «сопротивление» — в 3,8 раза (!). В то же время удельный вес респондентов, ответивших, что они могли бы работать значительно или несколько лучше, чем в теку-

[161]

щий период, увеличился с 37,8 до 91,7% [Материалы Всесоюзного мониторинга по вопросам социально-экономического развития промышленных предприятий. М., 1990. С. 17]. В то время у населения был значительный потенциал трудовой и политической ак тивности, но администрация не только не сумела создать условия для его реализации, но и в значительной мере препятствовала этому. Достаточно вспомнить высокую активность людей на пер вых альтернативных выборах и те неуклюжие уловки, которые предпринимались партийным и советским руководством, для того чтобы «протащить» в народные депутаты представителей номен клатуры с помощью кулуарно составленных партийных, профсоюз ных и других списков. В конце концов сопротивление административного аппарата привело к полной дискредитации советского ру ководства и разрушению союзного советского государства.

Советская элита показала свою полную неэффективность и распалась на ряд республиканских элит, распределивших между собой ресурсы прежней супердержавы. И что же: их эффективность в условиях независимости друг от друга стала еще ниже, если судить по уровню жизни подавляющего большинства населе ния России и большинства стран СНГ. Какова была роль активной общественности в этих процессах? Она все годы перестройки вела интенсивную борьбу с администрацией СССР и всячески способствовала суверенизации советских республик, т.е. развалу государства. После этого она активно боролась с федеральным ру ководством России и содействовала регионализации государствен ного устройства.

В свою очередь и администрация не подпускает лидеров обще ственности к серьезным делам, не включает их в свои структуры, не хочет делить с ними власть, а стало быть, берет на себя весь груз ответственности за то, что делается в государстве. Но без под держки основных группировок активной общественности и союза с ее лидерами администрация не может обеспечить эффективность управления страной. А это способствует снижению общего уровня доверия населения страны основным государственным структурам, т.е. снижению легитимности власти. Мониторинг отношения насе ления России к различным государственным институтам, осущест вляемый ВЦИОМ, позволяет составить некоторое общее представ ление на этот счет (рис. 28).

На графике видно, уровень доверия государственным институтам в период с 1993 по 1997 г. периодически снижался и повышался. Наименьшим доверием пользовались как в 1993, так и в 1997 г. правительство, милиция, суд и прокуратура. Наибольшее доверие в 1993 г. опрошенные испытывали к армии и Президенту, в 1997 г. — к армии и органам госбезопасности. Преимуществен-

[162]

Источник: Рукавишников В., Халман Л., Эстер П. Политические культуры и социальные изменения. Международные сравнения. М., 1998. С. 137.

ное доверие населения этим структурам говорит о его переориентации на военных в целом. Подобные настроения способствовали успеху кадровых офицеров на выборах федерального и региональ ного уровня в 1999-2000 гг.

Ухудшение ситуации в стране и беспомощность властей в 90-е годы XX в. породили в широких слоях населения ожидание прихода к власти «силовиков», наиболее предрасположенных по своему менталитету «твердой рукой» установить порядок, который так и не смогли до сих пор навести многочисленные политические партии и еще более многочисленные чиновники. Затянувшийся кризис способствовал усилению автократических, авторитарных и монократических элементов политического режима страны. В этом, в принципе, нет ничего ненормального, а тем более опасного, если общественность будет действовать в противоположном направлении (в противофазе), уравновешивая своей активностью тенденцию к усилению стремления к неограниченной власти. Без этого указанные выше элементы режима могут полностью подавить демократические, либеральные и поликратические элементы и привести к такой концентрации власти в руках меньшинства, Которой обществу нечего будет противопоставить.

[163]

В связи с этим Дарендорф отмечает, что «на каждом этапе эко номического развития риск авторитаризма столь же велик, если не более велик, чем шансы демократии» [Дарендорф. Р. После 1998. Размьпдления о революции в Европе. М., 1998. С. 109]. В России этот риск усиливается тем, что численность и ресурсы российской администрации намного превосходят численность и ресурсы активной российской общественности. Поэтому она часто попадает под влияние администрации, тем более что реликты советской административной системы еще существуют, а попытки решать эко номические, межэтнические и политические проблемы админи стративными методами наблюдаются постоянно. В ближайшей перспективе многое зависит от действий активной организованной общественности (партий, политических движений, профсоюзов и др.) и степени ее поддержки основной массой российских избирателей. В конце 90-х годов XX в. общественность пользовалась меньшим доверием населения, чем армия и руководители регио нальных администраций (рис. 29).

Источник: Россия: преодоление национальной катастрофы/Под ред. Г.В. Оси-пова, В.К. Левашова, В.В. Локосова. М., 1999. С. 173.

[164]

При анализе этих данных нужно учитывать не только долю доверяющих, но и соотношение доверяющих и не доверяющих по каждому из институтов, позволяющее установить иерархию доверия этим институтам. Сходные данные (по удельному весу испытывающих доверие перечисленным институтам) были получены в конце 90-х годов ВЦИОМ [Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. ВЦИОМ. 1997. № 6. С. 58-59].

Рост доверия населения организациям общественности будет способствовать повышению их авторитета в стране и признанию администрацией их притязаний на участие в управлении государством. Однако для этого необходима консолидация различных группировок самой общественности и их переориентация с деструктивного на конструктивное взаимодействие как друг с другом, так и с государственными органами.

Основные выводы

•  Администрация и общественность образуют две взаимосвязан ные части политического сообщества людей.

•  Администрация обеспечивает эффективное управление различными сферами общественной жизни в рамках стратегий, разработанных правящей элитой.

•  Политическая элита придает легитимность действиям админи страции, добивается добровольного выполнения населением распоряжений администрации.

•  Общественность выражает интересы различных групп населе ния и осуществляет гражданский контроль над деятельностью администрации. От одобрения или осуждения ею действий администрации зависит успешность реализации принятых адми нистрацией решений.

•  У населения различных стран существует двойственное отношение к работникам административных органов государства (доверие и недоверие одновременно). Учет мнения рядовых граждан в процессе принятия административных решений обеспечивает поддержку действий администрации на стадии реализации решений, повышает эффективность управления в целом и уровень доверия государственным институтам.

•  Характер взаимодействия администрации (госслужащих) и об щественности (активной части граждан) зависит от политического режима (способа осуществления и распределения власти). Авторитарный режим основан на силовом давлении администрации на общественность, демократический — на со-

[165]

трудничестве администрации и общественности. Доступ общественности к принятию и реализации государственных решений обеспечивает гражданский контроль над администрацией.

•  Конфронтация администрации и общественности в современной России в значительной степени препятствовала осуществлению экономических и политических реформ и тем самым способствовала росту недоверия населения как государственным, так и общественным структурам.

•  Основным критерием положительной оценки населением действий администрации и общественности является улучшение условий его жизни.

Основные понятия

Администрация Общественность

Политический режим Тоталитаризм

Наиболее важные термины

Бюрократия Активная общественность

Пассивная общественность Демократия гражданского

соучастияКонституция Либеральная демократия

Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы

1. Дайте определение понятия «администрация» и установите, чем она отличается от бюрократии.
2. Каково положение госадминистрации в системе власти?
3. Что такое общественность? Какова ее роль в деятельности политической системы?
4. Дайте .определение понятия «политический режим» и приведите существующие в научной литературе классификации режимов.
5. Чем отличается характер взаимодействия администрации и общественности в условиях демократического и авторитарного режима?
6. Как изменилось отношение населения индустриальных стран к государственным структурам в последние десятилетия XX в.?
7. Какие государственные структуры пользовались наибольшим доверием населения России в 90-е годы XX в.?
8. Почему система представительной демократии не может эффективно действовать без активного участия граждан в управлении государством?