Кащенко С. Всеобщая история государства и права новейшего времени

ОГЛАВЛЕНИЕ

РАЗДЕЛ III
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ДВУМЯ МИРОВЫМИ ВОЙНАМИ (1918 — 1939 гг.)

США

Людские потери США в первой мировой войне оказались минимальными, а в своем экономическом развитии во время ее они продвинулись вперед. Резко возросли производственные мощности, огромные прибыли принесли военные поставки странам Антанты. Из их должника США превратились в их крупнейшего кредитора. Они теперь были должны им около 18 млрд. долларов.
На Парижской мирной конференции в 1919 г. резидент США В. Вильсон добивался признания принципов «открытых дверей» и «равных возможностей» в сфере международных отношений. Целью этого было ослабление позиций Англии и Франции и усиление влияния США в странах Латинской Америки, Азии и Африки. Поэтому союзниками по Антанте предложение американского президента было отвергнуто.
После этого официальным курсом Вашингтона стала политика изоляционизма — отказа от военно-политических союзов с европейскими странами и политика «свободы рук» во внешнеполитической деятельности. Поэтому США отказались ратифицировать Версальский договор и участвовать в Лиге наций.
После окончания первой мировой войны начался демонтаж государственных органов, осуществлявших государственное регулирование экономикой.
Прекращение военных заказов резко изменило экономическую конъюнктуру. Начался обвал промышленного производства. Материальное положение работающих ухудшилось, а количество безработных достигло 5 млн. человек. Результатом была победа республиканцев на президентских выборах 1920 года.
Правительство Гардинга проводило политику «твердого индивидуализма», направленную против государственного регулирования экономикой. Федеральные органы, созданные для этого в годы войны, были окончательно ликвидированы.
Однако в ряде штатов были изданы законы, которые в той или в иной степени сохраняли элементы государственного регулирования экономикой. Но против них выступил Верховный суд США, который считал, что они противоречит американской конституции и признал их недействительными.
Политику отказа от государственного регулирования экономикой проводил и ставший президентом после смерти Гардинга вице-президент К. Кулидж (август 1923 г.). Она оказалась успешной для экономики, и на выборах 1924 года он был избран президентом.
Одновременно в сфере экономики проводилась государственная протекционистская политика, направленная на ограждение промышленности от иностранной конкуренции. Новым тарифным законом 1922 года были повышены пошлины на ввоз в США промышленных товаров иностранного производства.
А налоговый закон 1921 года отменил введенный во время войны налог на сверхприбыль и тоже положительно отразился на развитии экономики.
Структура и компетенция конгресса в период между двумя мировыми войнами мало изменились. Правда, число сенаторов увеличилось в связи с увеличением числа штатов.
В 1929 году был принят акт о перераспределении мест в федеральном конгрессе. Он запретил возрастание числа членов его палаты представителей в связи с ростом численности населения. Общее постоянное число членов этой палаты было определено в 435 человек.
Можно также говорить о значительном возрастании числа постоянных комитетов палат конгресса. Судьба многих законопроектов в немалой степени определялась решением комитетов, центр законодательной деятельности все больше стал смещаться из палаты представителей и сената в их комитеты. С 1921 года составлением бюджета стала заниматься не палата представителей, а бюро бюджета.
Возросло значение руководителей палат федерального конгресса. Спикер палаты представителей и председательствующий в сенате — вице-президент теперь стали совмещать должностные и партийные полномочия: одновременно руководить и партийными фракциями в палатах парламента.
Без изменения конституции были расширены полномочия федеральной исполнительной власти, в первую очередь президента, а также увеличен его аппарат.
В 1939 году было учреждено исполнительное бюро президента. В его состав были включены управление делами, бюро бюджета, национальный совет безопасности, управление гражданской и оборонной мобилизации, совет экономических консультантов.
Юридический статус исполнительного бюро не был четко определен. Однако полномочия его были значительны, и оно стало отодвигать на второй план правительство (в ряде случаев).
В США сохранялось федеральное государственное устройство, при котором каждый штат пользовался автономией. Однако права штатов, особенно в 30-е годы, стали ограничиваться в пользу общегосударственных органов в области экономики, финансов и правосудия. Уменьшали власть штатов и создававшиеся периодически федеральные бюро, комиссии и комитеты.
Широкое распространение получила практика, когда акты, изданные органами штатов, признавались Верховным судом несоответствующими конституции США или федеральным законам. Федеральный конгресс стал практиковать возложение на органы штатов выполнение общефедеральных установлений.
Осуществлялась унификация деятельности властей штатов. В 1925 году начала функционировать ассоциация американских законодателей, объединившая членов федерального и конгрессов штатов.
Несколько позже появились другое объединение -конференция губернаторов штатов, а также комитеты по совместной деятельности общегосударственного правительства и правительств штатов.
Тем не менее, органы штатов продолжали сохранять значительные властные полномочия. Когда конгресс штата принимал резолюцию «О вторжении», это свидетельствовало о его несогласии с решениями федеративных властей, о вмешательстве их в компетенцию органов штатов.
В 30-е годы федеральные власти усилили вмешательство в дела штатов, хоть это и не было закреплено юридически. Для этого использовалось представление штатам федеральными органами финансовых субсидий, которые были весьма значительными. Представляя их отдельным штатам, федеральная администрация оговаривала это правом контроля за их расходованием.
Экономический подъем в США продолжался почти 7 лет. Он был весьма значительным: в 1929 году объем промышленного производства превысил уровень 1921 года на 78% и составил почти половину мирового.
Деятели республиканской партии твердили об эффективности своей экономической политики, о созданной ими «эре вечного процветания». И продолжали политику сведения к минимуму всех экономических и социальных функций государства, создания условий для частнопредпринимательской деятельности.
Это проявилось и в области сельского хозяйства, где рост производства привел к обесцениванию его продукции. По требованию фермеров конгресс в 1927-1928 годах дважды одобрял законопроект Макнери-Хоугена.
Он предусматривал создание правительственной организации, которая бы скупала излишки сельскохозяйственной продукции, а затем на выгодных условиях сбывала их, прежде всего на внешнем рынке. Однако президент Кулидж, отвергавший государственное регулирование сельским хозяйством, дважды накладывал вето на законопроект, принятый конгрессом.
В то же время Кулидж был вынужден согласиться на некоторые расширения государственного вмешательства в работу железнодорожного транспорта — на это был направлен закон 1926 года, подписанный президентом.
С целью уменьшения избытка на трудовом рынке были приняты новые законы, которые ввели жесткие квоты на допуск в страну иммигрантов.
В условиях экономического подъема широкое распространение получила теория религиозного фундаментализма. Ее активисты боролись за возрождение воинствующего протестантизма, против всяких реформ.
В результате в некоторых южных штатах были приняты законы об уголовном преследовании лиц, проповедующих взгляды, отрицающие божественное происхождение человека.
Экономическое процветание способствовало тому, что на президентских выборах 1928 года одержал победу республиканец Г. Гувер, а республиканцы добились большинства в обеих палатах конгресса.
Государственные органы не могли не вмешиваться в отношения между работающими по найму и работодателями. По закону о труде на железнодорожном транспорте 1926 года был создан национальный совет по посредничеству. Решения этого арбитражного органа не были обязательными. Однако, если забастовка, по его мнению, могла нарушить торговлю между штатами, он был правомочен передать разрешение конфликта между работодателем и работающими у него на рассмотрение созданной президентом специальной комиссии. На период расследования трудового конфликта плюс 30 дней забастовка прекращалась.
Урегулированием трудовых конфликтов на железнодорожном транспорте стал заниматься и учрежденный национальный железнодорожный совет, в который вошли представители железнодорожных компаний и профсоюзов.
Как гром среди ясного неба в США в 1929 году начался экономический кризис, продолжавшийся до 1933 года. Общий объем промышленного производства в 1932 году составил всего 54 % от уровня 1928 года. А количество безработных достигло 16,9 млн. человек.
Разорились и были подвергнуты принудительной распродаже за неуплату налогов и долгов 15% фермерских хозяйств. В катастрофическом положении оказалась и финансовая система страны: акции обесценились, а 20% банков разорились. Миллионы мелких вкладчиков утратили свои сбережения и источники существования.
В условиях острейшего экономического кризиса президент Гувер и его окружение по-прежнему выступали против государственного регулирования экономики и социальных отношений. Они лишь согласились на организацию в небольших размерах общественных работ, чтобы занять часть безработных.
В 1929 году Гувер был вынужден согласиться на создание федерального фермерского управления, которое начало скупку сельскохозяйственной продукции, чтобы не допустить катастрофического падения на нее цен. Однако сбыт ее на внешнем рынке не удалось организовать и закупленные управлением продукты в 1931 году начали реализовываться на внутреннем рынке. Это привело к дальнейшему ухудшению материального положения фермеров.
Был вынужден Гувер согласиться и на некоторые другие меры государственного регулирования, которые должны были улучшить экономическое положение. Это были акты, предусматривавшие снижение налогов с промышленных предприятий и удешевление кредитов. Были также увеличены пошлины на ввозимые в США иностранные промышленные товары.
В январе 1932 года конгресс принял закон об основании реконструктивной финансовой корпорации. Она оказывала за счет государственных средств финансовую помощь компаниям, оказавшимся под угрозой краха. В 1932 году она предоставила им 2 млрд. долларов в качестве займов и субсидий. Непосредственное государственное регулирование не распространялась на сферу социальных отношений. А Гувер в марте 1932 года подписал закон Норриса—Лагардиа, который ограничивал судебное вмешательство в трудовые конфликты между работающими и предпринимателями.
Во время президентских выборов 1932 года кандидат демократов на пост президента губернатор штата Нью-Йорк Ф. Рузвельт выступил с программой «нового курса». Массовое недовольство республиканцами обеспечило ему победу. Демократы также получили большинство в сенате и палате представителей.
Программа «нового курса» строилась на учении экономиста Д. Кейнса, который пришел к выводу, что для обеспечения нормального функционирования экономики требуется ее активное государственное регулирование.
«Новый курс» вряд ли можно считать продуманной и четко сформулированной системой. Он складывался неодновременно из разного вида общих и чрезвычайных мер, законов федерального конгресса, распоряжений президента, кодексов о справедливой конкуренции. Основная их масса была принята в условиях чрезвычайной спешки, без обсуждения.
Ф. Рузвельт поставил своей задачей вывести США из глубокого экономического кризиса путем активного государственного регулирования экономики, финансовой системы и социальных отношений.
9 марта 1933 года была созвана специальная сессия конгресса, к которой Ф. Рузвельт обратился с посланием. Он рекомендовал конгрессу принять 2 меры «в нашей национальной кампании по обеспечению народа работой».
Во-первых, провести «по всей индустрии (с целью достижения большой занятости) сокращения рабочей недели, при сохранении достаточной платы за сокращенную неделю, и предотвратить нечестную конкуренцию и гибельное перепроизводство».
Во-вторых, предоставить исполнительной власти полномочия организовывать «общественное строительство», что предоставит работу «максимально возможному количеству людей».
В течение трех месяцев федеральный конгресс принял ряд важных актов экономического и социального характера, направленных на осуществление программы президента. Наиболее значительным из них был федеральный закон о восстановлении национальной экономики.
Его целью было достижение «всеобщего благоденствия путем поощрения промышленности и совместных действий различных профессиональных групп», побуждение и поддержание «совместного действия труда и предпринимателей на основе равного их признания со стороны правительства и под его наблюдением», «поощрение наиболее полного использования имеющихся производственных мощностей». Закон ввел обязательную систему широкого государственного регулирования промышленности.
Промышленные и профессиональные ассоциации были обязаны разработать «кодексы о справедливой конкуренции для данной профессии или отрасли промышленности». При условии, что они «не направлены на развитие монополий или на уничтожение мелкого предпринимательства».
После утверждения кодексов президентом они приобретали силу закона. Всего президент утвердил более 700 таких кодексов для всех отраслей экономики. Так, 17 июля 1933 года был утвержден кодекс о справедливой конкуренции для хлопчатобумажной текстильной промышленности.
Стремясь планировать и регламентировать производство, администрация Ф. Рузвельта создала специальную федеральную структуру — национальную администрацию оздоровления промышленности, которая усиленно внедряла кодексы справедливой конкуренции.
Закон о восстановлении национальной экономики был направлен и на защиту интересов работающих, на ограничение произвола работодателей. Он предусмотрел обязательную фиксацию в кодексах справедливой конкуренции минимального уровня оплаты труда и максимальной продолжительности рабочей недели.
В соответствии с законом, например, в кодекс справедливой конкуренции для хлопчатобумажной текстильной промышленности было включено положение о том, что все предприниматели «обязаны выплачивать всем работающим у них по найму лицам ... минимум заработной платы в 12 долларов в неделю в южном поясе и 13 долларов в неделю в северном поясе за 40 часов работы».
Закон о восстановлении национальной экономики подтвердил право работающих на создание профсоюзов и заключение коллективных договоров. Во исполнение положений закона также стали осуществляться меры по оказанию помощи безработным.
Конгресс принял и закон о создании администрации общественных работ, на деятельность которой было ассигновано 3,3 млрд. долларов. На организованных ею общественных работах было занято 3 млн. человек.
«Новый курс» Ф. Рузвельта предусматривал создание гражданского корпуса консервации природных ресурсов. Он включил в себя сеть трудовых лагерей по всей стране, через которые прошло около 3 млн. человек.
В них они получали бесплатное питание, одежду и медицинское обслуживание. Корпус занимался лесопосадками, приводил в порядок парки, заповедники. Пребывание в лагерях продолжалось 6 месяцев, а патронаж над ними осуществляла армия США.
Важной составной частью «нового курса» Ф. Рузвельта стал закон «Об улучшении положения в сельском хозяйстве» от 12 мая 1933 года. Он предоставил министру сельского хозяйства с целью сбалансирования предложения и спроса на продукцию сельского хозяйства право «принимать меры по сокращению посевных площадей или товарного производства (или того и другого) любого из основных сельскохозяйственных продуктов».
Фермерам предлагалось для повышения цен на сельскохозяйственную продукцию заключать с правительством контракты о сокращении поголовья скота и посевных площадей. Устанавливалось, что за это им должна выплачиваться из казны премия. Начала работать администрация сельского хозяйства, с помощью которой было перепахано в 1933 году 10 млн. га созревшего хлопчатника, истреблено 6 млн. голов свиней, сокращены посевы табака и зерновых.
Для преодоления кризиса перепроизводства шло массовое уничтожение продовольствия. Проводилось также рефинансирование фермерской ипотечной задолженности. Для предоставления удешевленного кредита фермерам было израсходовано более 2 млрд. долларов. Тем не менее, в 1933-1936 годах 10% фермерских хозяйств было продано с молотка за неуплату налогов и долгов.
Важнейшей задачей «нового курса» Ф.Рузвельта была стабилизация банковской системы. Был принят чрезвычайный банковский закон, в соответствии с которым разрешение на деятельность и на получение правительственных займов давалось только наиболее крупным банкам.
Сумма государственных займов банкам за 2 года превысила 2 млрд. долларов. В результате банковская система стала функционировать более успешно.
В годы первой мировой войны США значительно увеличили свой золотой запас за счет оплаты западноевропейскими государствами американских военных поставок. Для укрепления финансовой системы весь золотой запас из частных банков был передан в государственное казначейство.
А правительство получило возможность расширить выпуск бумажных долларов. 5 июня 1933 года появилась объединенная резолюция конгресса об отмене золотого обеспечения правительственных обязательств, то есть об отмене золотого стандарта доллара.
Осуществлялись на законодательной основе и меры по увеличению финансовых ресурсов государства и усилению его регулирующих функций в этой сфере. Были ограничены масштабы биржевой спекуляции и учреждена для страховых вкладов специальная корпорация.
Главным органом воздействия на финансовую систему страны стала федеральная резервная система. Она объединяла все частные банки и подчинялась президенту.
Были расширены полномочия федеральной резервной системы, произведена девальвация доллара, что повысило конкурентоспособность продукции американской промышленности на мировом рынке.
Для усиления государственного руководства банками были созданы федеральное ссудно-сберегательное управление, управление фермерского кредита, ссудно-страховая корпорация, федеральная система банков по кредитованию жилищного строительства.
Одним из положений «нового курса» Ф.Рузвельта было усиление роли государства в сфере регулирования взаимоотношений между работодателями и работающими по» найму. Однако в 1935 году Верховный суд США признал это противоречащим конституции.
Тем не менее, был принят закон Вагнера, регулировавший трудовые отношения в целом по стране в области промышленности (1935 г.). Причиной его появления, как отмечалось в самом законе, был «отказ работодателей признать право работающих по найму лиц организовываться или заключать коллективные договоры».
А это «нарушало эффективную работу деловых предприятий и их надежность», «существенно затрагивало или нарушало состояние рынка, определяющего размеры товарооборота», «вело к обострению повторяющихся депрессий, способствовало снижению уровня заработной платы и покупательной способности лиц, работающих по найму».
«Лица, работающие по найму, — говорилось в законе, — имеют право на самоорганизацию, на создание рабочих организаций, на вступление в эти организации или оказание им помощи, на заключение коллективных договоров через посредство ими самими выбранных представителей и на совместные действия в целях ведения переговоров о заключении коллективных договоров или других целей взаимопомощи и защиты».
Подтверждалось право работающих при трудовых спорах с работодателями использовать забастовки: «ни одно из положений настоящего закона не должно истолковываться как препятствующее или ограничивающее ... право на объявление стачек».
Предусматривалось пресечение со стороны государства всех проявлений «нечестной трудовой практики» работодателей, в том числе их препятствий организаций и деятельности организаций работающих.
Для контроля за осуществлением закона Вагнера было учреждено национальное управление по трудовым отношениям из трех членов, назначаемых президентом по совету и с одобрения сената.
«Каждый, — говорилось в законе Вагнера, — кто намеренно станет оказывать сопротивление, мешать или препятствовать любому из членов управления или любому из его агентов или агентств в исполнении ими своих обязанностей, направленных на проведение в жизнь настоящего закона, будет подвергнут наказанию штрафом до пяти тысяч долларов или тюремным заключением на срок не более одного года, или обоим видам наказания».
Другим важным законодательным актом в сфере регулирования социальных отношений был принятый в августе 1935 года федеральный закон о социальном страховании.
Он касался только работников крупных промышленных предприятий и не распространялся на другие категории работающих по найму. В соответствии с законом социальное страхование строилось на федерально-штатной основе.
Закон установил порядок создания страховых фондов и нормы налогообложения работодателей. А законодательством штатов должны были определяться круг получателей страховых пособий, размеры и сроки выплат. Законом о социальном страховании в США впервые была создана федеральная система пенсий по старости и пособий по безработице.
Третьим важным федеральным правовым актом в сфере регулирования трудовых отношений стал закон 1938 года о справедливых условиях труда. Он установил единые для страны нормы минимальной оплаты труда работающих, максимальной продолжительности рабочей недели, запретил использование детского труда.
Федеральные органы, которые осуществляли государственное регулирование экономикой, разделялись на три группы. Органы первой управляли государственной собственностью, второй осуществляли государственный контроль над частным сектором, а третьей контролировали деятельность компаний, которым была передана в пользование государственная собственность. Они учреждались федеральным конгрессом, президентом и министрами.
Политика «нового курса», энергично проводившаяся в жизнь, оказалась эффективной и позволила США в сравнительно короткий период успешно преодолеть катастрофические последствия экономического кризиса.
Между двумя мировыми войнами претерпело некоторое изменение конституционное право. В американскую конституцию было внесено несколько дополнений, которые получили наименование «третьего цикла поправок».
XIX поправка 1920 года предоставила избирательные права женщинам. «Право граждан Соединенных Штатов, — говорилось в ней, — на участие в выборах не будет отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или отдельными штатами под предлогом пола».
Принятая в 1933 году XX поправка установила, что после избрания нового состава конгресса его функционирование начинается не с марта, а с 3 января; полномочия же президента начинают осуществляться с 20 января.
У многих вызвала восторг XXI поправка к конституции 1933 года, которая отменила «сухой закон» и восстановила свободу производства и продажи спиртных напитков.
Имели место в США и некоторые нарушения конституционного права, прав и свобод граждан. Социальные и прочие эксперименты в 30-е годы в Германии и СССР вызвали озабоченность в правящих кругах США. Она усиливалась в связи с тем, что число сторонников и А. Гитлера, и И.Сталина в США было значительным.
Поэтому в 1938 году была учреждена комиссия по расследованию антиамериканской деятельности, работа которой была направлена против политического экстремизма.
В 1939 году был принят закон Хэтча, который установил несовместимость государственной службы с членством в партиях и организациях, которые выступали «за свержение конституционной формы правления в США».
После первой мировой войны в США была проведена крупномасштабная работа по пересмотру и систематизации федерального законодательства. К 1926 году был составлен федеральный свод законов, который стал каждые 6 лет обновляться и переиздаваться.
Это было объемное издание, состоявшее из 50 разделов, каждый из которых был посвящен определенной сфере правового регулирования или конкретной отрасли права или отельному его институту.
Часть разделов представляла собой инкорпорацию действующего федерального законодательства. В других были осуществлены пересмотр и упорядочение отдельных отраслей законодательства.
Власти, особенно на федеральном уровне, и в 30-е годы заботились о строгом соблюдении антитрестовского законодательства, в первую очередь законов Шермана и Клейтона.
На стимулирование свободной конкуренции в сфере торговли был направлен закон Робинсона — Патмана 1936 года. По нему было запрещено однотипным магазинам использовать « недобросовестные преимущества » и «нечестную практику» снижением цен.
Наряду с осуществлением ранее принятых антитрестовских законов, принимались новые. В тоже время имело место и законодательство противоположного порядка. Так, был принят билль Вебба — Померина, разрешивший объединения и соглашения среди американских экспортеров.
Произошли некоторые изменения и в области обязательственного права, прежде всего за счет широкого распространения «формулярного права». Формуляр («договор присоединения») обычно составлялся кампанией и содержал в себе условия предоставления ею услуг их потребителям. Клиенты были вынуждены принимать, разработанные фирмой типовые условия, которые не являлись нормами права.
Судебная система США оставалась такой же громоздкой, запутанной и противоречивой — господствовало прецедентное право, обострилась коллизионность правовых норм штатов.
Новым явлением в системе юстиции стало создание специальных федеральных судов — в 1924 году был учрежден налоговый суд, а в 1936 году — таможенный суд.
С 1922 года стали проводиться ежегодные сессии совета судей, в которых принимали участие члены федеральных судов и палаты претензий. В 1939 году было принято решение об организации совета судей апелляционных судов. Была учреждена и целая система военных судов, в которую входили суды общие, специальные и суммарные.
В 1933 году федеральный конгресс принял закон, который вводил в некоторой степени единообразие в процессуальные правила по уголовным делам.
У президента Ф. Рузвельта было сильное желание реформировать Верховный суд, который в 1935-1936 годах объявил незаконным 11 законов, направленных на реализацию «нового курса».
В 1935 году небольшая кампания, торговавшая цыплятами в ряде восточных штатов, стала продавать их по ценам, более низким, чем это было определено «кодексом честной конкуренции».
Она была за это привлечена к ответственности, что вызвало обращение ее в Верховный суд США. Тот принял решение о том, что законодательство, которое ограничивает частное предпринимательство, противоречит конституции, и объявил его недействительным.
Верховный суд также определил, что организация и деятельность национальной администрации по оздоровлению промышленности идет вразрез с конституцией 1787 года, которая не дозволяет исполнительной власти вмешиваться в частный бизнес.
После президентских выборов 1936 года, на которых Ф. Рузвельт одержал убедительную победу, президент обвинил Верховный суд в том, что он, выступая против «нового курса», хочет вернуть США к временам, когда большая часть народа была «предоставлена собственной участи». Под его давлением Верховный суд вынужден был признать конституционность закона Вагнера 1935 года.
Стремление президента реформировать Верховный суд, выступавший против «нового курса», принесло свои результаты. Ему удалось назначить в него своих сторонников, из 9 его членов 8 стали поддерживать «новый курс». В условиях надвигавшейся второй мировой войны США стремились не вступать в военно-политические союзы в Европе, а сохранять свободу действий. Под давлением изоляционистов в 1935 году конгресс принял закон о нейтралитете. Он воспретил поставки воюющим государствам оружия и военных материалов.
Изменения в государственном строе США в период между двумя мировыми войнами проявились в усилении полномочий федеральной исполнительной власти. В 30-е годы в связи с кризисом экономические отношения были взяты под полный контроль государства. Успешно проводилась работа по систематизации и пересмотру федерального законодательства. Однако судебная система в этот период мало изменилась.
.

Обратно в раздел Право и Юриспруденция