Кащенко С. Всеобщая история государства и права новейшего времени

ОГЛАВЛЕНИЕ

РАЗДЕЛ III
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ДВУМЯ МИРОВЫМИ ВОЙНАМИ (1918 — 1939 гг.)

Великобритания

Первая мировая война имела для Великобритании двоякое значение. С одной стороны, она победила своего главного конкурента на мировой арене — Германию, захватила большую часть ее колониальных владений, обеспечила себе немалую часть германских репараций.
С другой стороны, первая мировая война привела к ослаблению позиций Великобритании. Около 750 тыс. английских подданных были в ходе военных действий убиты, страна утратила почти треть национального богатства.
За счет налогов была покрыта только третья часть военных расходов, а остальные финансировались за счет внутренних и внешних государственных займов. К концу войны внешний долг составил 1150 млн. фунтов стерлингов, в том числе США — 850 млн.
В период между двумя мировыми войнами в основном сохранялась политическая система, при которой на выборах господствовали две основные партии. Победа на парламентских выборах одной из них приводила к формированию однопартийного правительства.
Создавались в этот период и коалиционные правительства, что объяснялось не только итогами выборов, но и обострением внутриполитического положения, вызванного экономическими проблемами в стране.
На политическую арену вышла лейбористская партия, которая до 1918 года не имела программных документов. В принятом уставе она провозгласила в качестве одной из основных своих целей достижение «общественной собственности на средства производства и наилучшей системы народного управления и контроля в каждой отрасли промышленности и каждом виде услуг».
Накануне парламентских выборов конца 1918 года лейбористы вышли из правительственной коалиции, в которую входили в годы первой мировой войны, и участвовали в выборах самостоятельно. Но коалиция консерваторов и либералов сохранилась.
Парламентские выборы происходили на основе нового избирательного закона. Он ввел всеобщее избирательное право для мужчин и частичное избирательное право для женщин.
Все лица мужского пола старше 21 года получили право избирать при удовлетворении требованиям ценза оседлости (проживания в избирательном округе до 6 месяцев). А избирательное право для женщин было предоставлено только тем из них, кто достиг 30 лет и владел недвижимостью, которая давала доход в год не менее 5 фунтов стерлингов.
Выборы закончились убедительной победой консерваторов и либералов, а лейбористы получили всего 60 парламентских мандатов. Коалиционное правительство консерваторов и либералов возглавил Ллойд-Джордж.
Основной его задачей был перевод экономики страны на мирные рельсы. Был демонтирован громадный военный механизм государственного регулирования экономикой, ликвидированы почти все государственные контрольные органы, учрежденные для этого в годы первой мировой войны.
Интенсивно шел процесс денационализации созданных во время войны военных и прочих государственных предприятий. Однако немалая их часть сохранялась как государственная собственность.
Был отменен государственный контроль над железными дорогами, но в 1921 году он был частично восстановлен. Закон 1919 года закрепил отказ от золотого стандарта фунта стерлингов, но государство сохранило контроль над эмиссией бумажных денег.
Парламент принял программы помощи безработным, жилищного строительства, развития народного образования. Однако сохранялись высокие налоги, введенные в годы войны. Причиной этого было то, что до 40% государственного бюджета уходило на выплату процентов по государственным долгам.
Перестала быть монолитной Британская колониальная империя, в которой усилились центробежные силы. Они привели к заметным изменениям в системе колониальных владений: доминионы получили статус автономных государств в составе Британской империи.
В 1923 году британский парламент предоставил им право самостоятельно заключать международные договоры с иностранными государствами, участвовать или не участвовать по собственному усмотрению в международных договорах Великобритании.
Были внесены изменения в систему управления Индией, предоставившие возможность индийцам принимать некоторое участие в управлении.
Вышла из повиновения старейшая английская колония — Ирландия, которая в январе 1919 года провозгласила себя независимой и суверенной республикой. В Ирландии началась успешная партизанская война против английской администрации и британских войск.
В итоге Великобритания была вынуждена пойти на уступки. 6 наиболее развитых в промышленном отношении северо-восточных графств Ирландии остались в составе Великобритании.
А остальные 26 графств получили статус «Ирландского свободного государства» с правами английского доминиона. Лондон имел право контролировать внешнюю политику Ирландии и иметь на ее территории свои вооруженные силы.
События в России в 1917 году привели к возникновению в Великобритании коммунистической партии и других экстремистских левацких организации, которые ставили своей задачей насильственный захват власти.
На борьбу против них были направлены два закона. Акт о полиции 1919 года предусмотрел ответственность за внесение смуты в среду полиции: «Если любое лицо, — говорилось в нем, — вызовет или попытается вызвать недовольство среди служащих полиции ... или совершит любое действие, рассчитанное на то, чтобы склонить любого служащего полиции прекратить исполнение своих обязанностей или совершить нарушение дисциплины, такое лицо виновно в преступлении и может быть осуждено судом присяжных к тюремному заключению».
А в октябре 1920 года парламент принял закон о чрезвычайных полномочиях правительства. Он предоставил ему право издания от имени короля указа о введении в Великобритании чрезвычайного положения. При условии если оно сочтет, что действия отдельных лиц или групп нарушают нормальную жизнь общества. В законе в связи с этим говорилось: «В любое время, когда его величество сочтет, что какое-либо лицо или группа лиц предприняли действия или непосредственно угрожают действиями, которые по своему характеру и масштабу, как это будет определено, будут мешать снабжению и распределению продовольствия, воды, топлива, освещения или нарушать работу транспорта, чтобы лишить общество или его значительную часть предметов первой необходимости, его величество может издать указ ... о наличии чрезвычайного положения».
В условиях такого положения правительство получило право применять любые меры, которые, по его мнению, необходимы для нормальной жизни общества и поддержания общественной безопасности.
Во второй статье закона о чрезвычайных полномочиях говорилось, что в случае издания королевского указа о введении чрезвычайного положения «будет считаться законным для его величества в совете путем издания указа (правительственного указа от имени короля), делать распоряжения для обеспечения общества предметами первой необходимости, и этими распоряжениями одному из министров или иному государственному ведомству или другим любым лицам, находящимся на службе его величества, могут быть переданы также полномочия и обязанности, которые его величество сочтет необходимыми...»
Мероприятия правительства консерваторов и либералов в области экономики не привели к стабилизации экономического положения страны и улучшению материального положения населения. Промышленный потенциал использовался не полностью, 10% трудоспособного населения составляли безработные.
Отрицательно воздействовало на развитие экономики сокращение доходов от британского «невидимого экспорта» — от международных банковских операций, вывоза за рубеж капитала, международных морских перевозок.
Экономическая нестабильность привела к усилению влияния лейбористов на политической арене. Это проявилось на парламентских выборах 1923 года, в результате которых они значительно увеличили свое представительство в парламенте.
В итоге в январе 1924 года Р. Макдональд сформировал первое в британской истории лейбористское правительство (при поддержке либералов, которые в правительство не вошли).
Это правительство провело через парламент ряд законов, направленных на умиротворение страны. Они предусматривали за счет государства строительство жилья для рабочих, повышение размеров пособий для безработных, совершенствование системы страхования по безработице.
Были уменьшены некоторые косвенные налоги, в том числе на продукты питания. Но из-за противодействия либералов не был введен обещанный во время избирательной кампании лейбористами налог на капитал и не осуществлена обещанная национализация железных дорог и шахт.
Правительство лейбористов не имело большинства в парламенте, а поддержка либералов не была устойчивой. Р. Макдональд решил изменить ситуацию и добиться большинства в парламенте. Он подал в отставку и назначил на 29 октября 1924 года внеочередные парламентские выборы.
Однако его надежды не оправдались: большинство в парламенте получили консерваторы, которые и сформировали новое правительство во главе со С. Болдуином.
Первой его крупной акцией стало проведение через парламент закона о восстановлении золотого стандарта фунта стерлингов на уровне его довоенного паритета с долларом.
Это имело двоякое значение. С одной стороны, привело к росту доходов от зарубежных инвестиций и международных банковских операций британских финансистов. А, с другой стороны, привело к увеличению стоимости английских товаров и к снижению их конкурентоспособности на мировом рынке (за счет повышения курса английской валюты).
В 1926 году Великобританию потрясла всеобщая стачка, вызванная стремлением шахтовладельцев сократить оплату шахтерского труда и увеличить его продолжительность.
Правительство было вынуждено ввести чрезвычайное положение и провести в парламенте закон о предоставлении шахтовладельцам на 9 месяцев государственных субсидий для сохранения на прежнем уровне оплаты труда шахтеров. Особым парламентским биллем рабочий день шахтеров был увеличен с 7 до 8 часов.
А в середине 1927 года парламент принял закон о промышленных конфликтах и тред-юнионах (профсоюзах). Он воспретил под угрозой уголовного наказания организацию и проведение всеобщих забастовок, ограничил права профсоюзов. Закон дал новое толкование незаконной забастовки. Он установил, что «любая забастовка является незаконной, если ее целью не является содействие урегулированию трудового конфликта в том производстве или в той отрасли, в которой заняты забастовщики, и если она задумана и рассчитана на то, чтобы непосредственно или путем создания трудностей для общества применить принуждение в отношении правительства». Незаконным объявлялся любой локаут, который не содействовал урегулированию трудового конфликта или был направлен на оказание давления на органы власти. Административные и уголовные наказания были предусмотрены для подстрекателей к незаконным забастовкам и локаутам.
Закон о промышленных конфликтах и тред-юнионах вызвал массовое недовольство среди работающих. Результатом его было поражение консерваторов во время очередных парламентских выборов в 1929 году, несмотря на то, что новым избирательным законом 1929 года женщины были полностью уравнены в правах с мужчинами. Во время выборов лейбористы провели в парламент больше депутатов, чем консерваторы, хоть и не получили в нем абсолютного большинства.
В июне 1929 года было сформировано второе лейбористское правительство, которое вновь возглавил Р. Макдональд. Ему пришлось действовать в условиях экономического кризиса, имевшего место в Великобритании в 1930-1932 гг.
Второе лейбористское правительство стремилось смягчить его последствия, используя государственные рычаги. Было создано специальное министерство «по борьбе с безработицей».
Оно организовывало для занятости безработных общественные работы, а также оказывало содействие переселению из «районов депрессии» в менее пострадавшие от кризиса районы, в сельскую местность, а также в британские доминионы.
Закон 1930 года улучшил систему страхования по безработице. Пособия стали получать и подростки, начиная с 15 лет. Однако денег у государства на социальные нужды катастрофически не хватало.
Поэтому в 1931 году появился закон «о ненормальностях в выдаче страховых сумм». Он сократил страховые выплаты на 5 млн. фунтов и лишил ряд категорий безработных, в том числе замужних дам, права на получение пособия по безработице.
Второе лейбористское правительство создало специальную комиссию по «национальной экономике», которой было поручено определить средства для покрытия дефицита бюджета. Она предложила ликвидировать его за счет дальнейшего сокращения пособий по безработице и оплаты труда государственных служащих.
Против этого выступила почти половина членов кабинета, и Макдональд объявил об отставке правительства. В условиях нарастания экономического и финансового кризиса было сформировано коалиционное «национальное» правительство, в которое вошли консерваторы, лейбористы (сторонники Макдональда) и либералы.
Деятельность второго лейбористского правительства и раскол лейбористской партии предопределили поражение лейбористов во время парламентских выборов 1931 года. Победу на них одержала «национальная коалиция», включавшая консерваторов, национал — лейбористов и национал — либералов.
Макдональд опять возглавил «национальное правительство», в котором господствовали консерваторы. Им через парламент были проведены законы, резко сокращавшие государственные расходы на социальные нужды.
Были еще больше сокращены пособия по безработице, ликвидирована выдача пособий тем безработным, которые находились на иждивении своей семьи. Уменьшено было жалованье всем государственным служащим.
«Национальное правительство» пошло на девальвацию фунта стерлингов, добившись от парламента закона об отмене его золотого стандарта.
Были приняты меры для ограждения внутреннего рынка от иностранной конкуренции: появился закон об обложении таможенными пошлинами в размере не менее 10% стоимости всех ввозимых в Великобританию товаров.
Усиление государственного вмешательства в экономику и финансы, сокращение государственных расходов постепенно стали давать положительные результаты, и британская экономика вышла из кризиса.
Государственное право претерпело значительные изменения. Особенностью эволюции государственного строя Великобритании между двумя мировыми войнами были дальнейшее усиление исполнительной власти и падение значения парламента в сфере законодательной деятельности.
Право законодательной инициативы теперь осуществляло только правительство. Законы, принятые по инициативе парламентариев, стали большой редкостью.
Широкое распространение получило делегированное законодательство, осуществлявшееся правительством по поручению парламента. Формально акты кабинета должны были издаваться в развитие законов, принятых правительством. Но фактически это были новые законы, хоть они и носили наименование правительственных указов. Их было так много, что на один парламентский закон приходилось 15-20 правительственных указов.
Делегированным законодательством занималось не только правительство, но и отдельные его члены. Так, финансовое ведомство получило право издавать делегированные акты по вопросам налоговых сборов и денежного обращения.
Значительно уменьшился контроль над деятельностью правительства со стороны парламента, члены которого были связаны строгой партийной дисциплиной и находились под постоянным присмотром партийных надсмотрщиков.
Обычным делом стал роспуск парламента по инициативе правительства, облеченный в форму королевского акта. Отставка правительства в результате вотума недоверия со стороны парламента ушла в прошлое.
Можно говорить о том, что в Великобритании правительство к своей исполнительной власти добавило и часть законодательной.
Возрос государственный аппарат, по-прежнему формировавшийся в основном за счет выпускников университетов Оксфорда и Кембриджа. Состав его был стабильным и мало менялся после очередных парламентских выборов, что обеспечивало преемственность власти при формировании различных правительств.
После предоставления Ирландии независимости государство стало именоваться Соединенным королевством Великобритании и Северной Ирландии. Хотя в состав Великобритании входили Англия, Шотландия и Уэльс, она была унитарным государством.
По государственному устройству она представляла собой, как и ранее конституционную монархию. Главой государства по-прежнему был король. Однако, если ранее считалось, что «народ принадлежит короне», то теперь полагали, что «корона принадлежит народу».
В период между двумя мировыми войнами произошло юридическое закрепление кабинета министров, который еще в XVIII веке выделился из состава Тайного совета. Правовой статус его длительное время оставался неурегулированным, нормативные акты о нем вообще умалчивали. Лишь в начале XX века в них появилось первое официальное упоминание о кабинете как правительстве страны.
В 1937 году появился парламентский акт о министрах короны, изданный в связи с назначением премьер-министру более высокого должностного оклада. Хотя по-прежнему не было точной правовой регламентации состава и полномочий кабинета.
Войны, усиление государственного регулирования в сфере экономики и финансов привели к значительному расширению состава правительства. Если в 1914 году в него входил 21 министр, то в 1924 году — 35. Резко возросло и число государственных служащих, работавших в системе министерств.
Местное самоуправление стало больше контролироваться центральными органами управления. До 1929 года контроль над ним осуществлял совет местного управления, а после этого министерство коммунального управления и планирования.
В 1933 году появился акт, регламентировавший состав и полномочия органов местного самоуправления.
В период между двумя мировыми войнами функционировала прежняя правовая система, но были отменены некоторые ее наиболее архаичные элементы. Кроме того, все более усиливало свое значение в системе права статутное право. А те правоотношения, которые не были урегулированы нормативными актами, по-прежнему регулировались с помощью прецедентного права.
Произошли некоторые изменения в сфере регулирования гражданских правоотношений. В 1925 году парламент принял законы, которые давали более совершенное определение института собственности, в том числе собственности на землю.
На стабилизацию политического положения в стране был направлен ряд биллей, принятых парламентом. В 1934 году появился акт о возбуждении недовольства, который расширил права полиции в борьбе с экстремизмом, компетенцию военной юрисдикции.
Акт определил, что «если какое-либо лицо злостно и обдуманно подстрекает любого служащего сил его величества к уклонению от исполнения своего долга .., оно будет ... виновно в совершении преступления. Лицо, виновное в совершении такого преступления, могло быть «приговорено судом присяжных к тюремному заключению на срок не свыше двух лет или к штрафу, не превышающему 200 фунтов».
18 декабря 1936 года появился акт о поддержании публичного порядка, направленный против политического экстремизма, прежде всего против английских приверженцев Гитлера. Они создали полувоенные организации и ставили своей задачей насильственный захват власти в Великобритании. Акт предоставил полиции право в отношении их ограничивать свободу слова, собраний и демонстраций.
«Любое лицо, — говорилось в акте, — которое в общественном месте или на общественном собрании носит форму, подчеркивающую его связь с какой-либо политической организацией или преследование им какой-либо политической цели, виновно в преступлении».
Против руководителей экстремистских организаций была направлена ст. 2 акта: «Если члены или сторонники какой-либо организации организуются или снаряжаются с тем, чтобы быть использованы для узурпации функций полиции или вооруженных сил короны; организуются и тренируются или организуются и снаряжаются с целью использования их ... для насильственного достижения политической цели .., тогда любое лицо, участвующее в управлении такой организации или вербующее членов или сторонников ее виновно в преступлении».
Для лиц, совершивших такое преступление, было предусмотрено тюремное наказание сроком до 2 лет или штраф, превышающий 500 фунтов стерлингов.
Одновременно принимались законы, несколько улучшавшие материальное положение работающих и безработных. Акт о страховании по безработице 1934 года упорядочил формирование страхового фонда и выплату пособий. В 1938 году парламент принял закон об обязательном недельном оплачиваемом отпуске для работающих.
Политика «национального правительства» поддерживалась основной частью населения Великобритании. Это проявилось во время парламентских выборов в ноябре 1935 года:
Новое «национальное правительство» возглавил С. Болдуин, которого в 1937 году сменил Н. Чемберлен. Оно, с одной стороны, активно не препятствовало захвату Германией Австрии и Чехословакии. А с другой стороны, усиленно готовилось к войне с ней: была введена всеобщая воинская повинность и проводилась в жизнь обширная программа вооружений.
В 1934 году появился новый акт о чрезвычайных полномочиях, принятых парламентом. Накануне второй мировой войны он предоставил правительству без введения чрезвычайного положения право издания предписаний, необходимых для защиты государства, обеспечения общественной безопасности, общественного порядка. Были упорядочены отношения с британскими доминионами, чтобы активно использовать их ресурсы в случае войны.
Великобритания продолжала оставаться крупнейшей колониальной державой. Ее собственная территория (метрополия) была в 140 раз меньше территории колоний. После первой мировой войны Лондон был вынужден признать независимость Афганистана и Египта.
В годы первой мировой войны доминионы снабжали (в значительной степени) Великобританию людскими ресурсами, вооружением, сырьем. Это усилило в них стремление добиваться большей самостоятельности.
В 30-е годы завершился процесс государственного обособления от Великобритании доминионов — Новой Зеландии, Канады, Австралии, Южно-Африканского союза. Это было закреплено Вестминстерским статутом 1931 года.
По нему генерал-губернаторы стали назначаться королевским актом (как и прежде), но по рекомендации правительства доминиона (из числа местных уроженцев). Функции генерал-губернатора в доминионе были сродни функциям английского короля, то есть в основном представительские.
Вестминстерский статут 1931 года устанавливал, что и Великобритания, и доминионы являются «автономными государственными единицами Британской империи, равными по статусу, ни в коем отношении не подчиненные одна другой в каком бы то ни было смысле, в их внутренних и иностранных делах, хотя и объединенными общим подданством короне и свободно объединившимися».
Доминионы теперь могли без оглядки на Лондон самостоятельно решать все вопросы внутренней и внешней политики, иметь дипломатические представительства в других странах, принимать иностранных послов.
Закон метрополии утратил первенствующее значение по отношению к закону доминиона, а при их расхождении на территории доминиона теперь действовал местный закон.
До 1937 года в Британскую империю входила и Ирландия, когда она отказалась от статуса доминиона и стала полностью самостоятельной. В соответствии с новой конституцией она была провозглашена суверенной республикой. В 1938 году были упорядочены отношения Великобритании с Ирландией: была прекращена с ней таможенная война, а с ее территории выведены британские войска.
С целью ослабления национально-освободительного движения в колониях в них местная элита стала более широко привлекаться к управлению (Индия, Египет).
В период между двумя мировыми войнами развитие государственности и права в Великобритании в целом происходило на основах традиционной английской демократии. Отдельные отступления от них, направленные против политического экстремизма, не имели решающего значения.
.

Обратно в раздел Право и Юриспруденция