Юридическая конфликтология

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава IV. РАЗРЕШЕНИЕ И ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОНФЛИКТА

§ 25. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ

1. Конституционное судопроизводство как наиболее типичная конституционная процедура.
Конституционные процедуры в основном регулируют конфликты политических институтов. Последние являются преимущественно спорами о взаимоотношениях органов власти, о юрисдикции, о границах, о роли политических партий и движений и т.п.[1] Такого рода конфликты представляют собой, как правило, политические или конституционные конфликты. Ограничимся рассмотрением конституционных процедур, имеющих прямое и четкое закрепление в конституциях, дальнейшее логичное законодательное развитие и наибольшее практическое значение для разрешения конфликтов. Наиболее типичной процедурой, с этой точки зрения, закрепленной в конституциях, является конституционное судопроизводство.
Конституция в целом рассматривается как юридический документ, содержащий в первую очередь нормы материального права, а уже затем процессуальные положения. Вместе с тем в конституционном движении можно наблюдать тенденцию к развитию процессуального подхода к Основному Закону государства. В этом смысле можно привести классический пример развития процессуальных норм в Конституции США. Высокий потенциал процессуальных положений, имеющих историческое значение, демонстрирует Конституция Франции, особенно с точки зрения включенности норм, относящихся к сфере конституционного судоустройства. Конституции других демократических государств также содержат немало процессуальных норм, закрепляющих институты конституционной юрисдикции, разумеется, со своими особенностями.
Специальным юрисдикционным органом для разрешения конституционных споров в большинстве европейских стран является конституционный суд. Классическое понимание суда как специального органа по разрешению споров относится и к конституционным судам. Конституционные суды входят в судебную систему. Это отражено в ст. 118 Конституции РФ 1993 г. Следует согласиться с таким подходом, поскольку в своей совокупности конституционные и иные суды представляют собой самостоятельную ветвь государственной власти – независимую судебную власть и осуществляют. е.е в типичных формах: путем рассмотрения надлежащих вопросов в заседании выборными судьями, которые в отправлении правосудия независимы и подчиняются только закону; действуя в строгих рамках установленных процедур и демократических принципов судопроизводства – открытости, состязательности, равноправия сторон и презумпции невиновности; разрешая спор, по существу, путем издания обязательного к исполнению юрисдикционного акта, которым либо действующие в деле стороны наделяются правами и обязанностями, либо их соответствующие права и обязанности подтверждаются[2].
В некоторых странах конституционные суды выделены из судебной системы, как это имеет место, например, в Италии, где в отличие от России, Австрии и ФРГ Конституционный Суд рассматривается в особом разделе Конституции и в качестве конституционной гарантии. Однако подобное решение не отрицает самой природы конституционного суда как суда, а свидетельствует об особом его назначении, в частности о том, что «принятие системы судебной охраны конституции неравнозначно доверию этой охраны органу, принадлежащему этой системе»[3].
Таким образом, можно признать, что органы, осуществляющие судебную охрану конституции, стали в настоящее время типичным элементом государственного аппарата и в большинстве стран континентальной Европы приобрели форму конституционного суда. Однако на самом деле это положение не имеет универсального характера, поскольку в некоторых европейских странах соответствующие полномочия принадлежат общим судам либо не существуют вообще. Вместе с тем существование специального органа юрисдикции, который наблюдает за соблюдением конституции другими органами, в настоящее время является характерной чертой конституционного порядка в демократическом правовом государстве.
Надо отметить, что такая ситуация активно поддерживается в науке. Продолжавшиеся несколько десятилетий споры о негативных последствиях создания конституционного суда для позиции парламента или политизации судопроизводства уступили теперь место единому в целом представлению о достоинствах рассматриваемого института. Конституционное судопроизводство становится необходимой гарантией сохранения равновесия между государственными органами, эффективного обеспечения прав и обязанностей граждан, а в результате – придания конституции реального юридического значения. Конституционные суды создали определенную систему обжалования, воспринятую западной политической доктриной. Таким образом, достоинство каждой из конституций демократического государства зависит также и от содержащихся в них механизмов юрисдикционной защиты. Введение или развитие подобных механизмов является для общественного мнения одним из критериев принимаемых решений. В этом политико-психологическом явлении можно усмотреть одну из причин быстрого развития институциональных форм охраны конституции в странах Западной Европы.
Суд наблюдает за соблюдением конституции другими государственными органами, используя разнообразные процедурные формы и принимая окончательные и обязательные решения. Представляется, что серьезной ошибкой явилось бы трактование конституционного суда только как «стража конституции», образованного в целях прекращения неконституционных действий иных государственных органов, а в принципе лишенного возможности их исправления либо восполнения. Реальные функции конституционного суда следует искать в практике его деятельности, которая лишь в скромной форме выражается в нормах позитивного права. В этом смысле следует обратиться к основным функциям Верховного Суда США: 1) функции творческого толкования конституции; 2) роли арбитража в последней инстанции в политических конфликтах; 3) функции правовой и идеологической легитимизации действий остальных государственных органов.
2. Толкование конституции и конституционный конфликт.
Наиболее характерной и распространенной представляется функция творческого толкования конституции. Почти во всех формах деятельности конституционный суд сталкивается с конституционными нормами, и в этом, как указывалось ранее, состоит специфика его статуса по сравнению с другими судебными органами и его роль в разрешении конфликтов, возникающих на конституционном уровне. По своей сущности конституционные нормы имеют общий характер и несут на себе важный груз аксиологического идеологического содержания. Вместе с тем применение конституционных норм требует не только установления их точного значения (что необходимо по отношению ко всем правовым нормам), но также, как правило, выбора одного из многих значений, которые можно интерпретировать. В данном случае подобный выбор – одно из основных средств на пути принятия решений по спорной конституционно-правовой ситуации. Это отчетливо проявляется в отношении конституционных предписаний, которые определяют основы государственного устройства («социальное государство», «принцип суверенитета народа», «республиканская форма правления») или права и свободы граждан. А именно эти фрагменты конституции особенно интенсивно применяются конституционными судами.
Это применение по своей сущности имеет вдвойне творческий характер. С одной стороны, установление значения конституционной нормы требует определения и уточнения системы ценностей, реализации которых она призвана служить. Необходимо учитывать также, что одна из функций современной конституции состоит во внесении в позитивное право некоторых общих ценностей, выходящих, в свою очередь, из естественного права, а следовательно, в установлении, образно говоря, клапана безопасности, через который неправильности законодательства могут быть исправлены исходя из давних принципов справедливости. Нельзя не заметить опасности в таком подходе – ведь на вечные ценности можно ссылаться в очень разных политических целях. Тем не менее такого типа «открытость» конституции внешним системам ценностей предоставляет конституционному суду свободу в толковании применяемых норм. Способ использования данной свободы зависит от стиля деятельности суда и законодательного регулирования, однако все суды, хотя и с разной степенью активности, используют общие доктрины и идеи, которые лежат в основе той или иной интерпретации. В то же время если конституционный суд (например, в ФРГ) включен в рассмотрение политических контроверсий, то может возникнуть юридизация правил политического поведения и стирание границ между ними и нормами правового характера.
В деятельности судов доминируют конкретный контроль за нормами и конституционные жалобы, а следовательно, процедуры, связанные с представлением на рассмотрение суда индивидуальных дел. На практике значительная часть решений судов также касается правового статуса гражданина и ведет к наполнению общих конституционных правил конкретным содержанием, а затем к соответствующему пересмотру норм нижестоящего уровня.
Таким образом, признано, что конституционные суды в большинстве демократических государств осуществляют в процессе рассмотрения спора функцию творческого толкования конституции, что может вести к аналогии с деятельностью американского Верховного Суда. Однако необходимо иметь в виду существенные различия в роли и действиях этих органов.
3. Роль арбитра в политических конфликтах и авторитет конституционного суда.
Названные выше отличительные особенности находят. еще большее выражение в реализации конституционными судами функции арбитража в политических конфликтах. Действующие предписания о компетенции этих судов создают в этой области достаточную правовую основу. В большинстве западных государств (за исключением Франции) существуют правовые основы для рассмотрения судами конфликтов, возникающих в ходе деятельности государственного аппарата. При этом надо отметить, что процедура споров о компетенции государственных органов может придавать этим решениям более однозначный и политически ярко выраженный характер, нежели в США, где все решения Верховного Суда подпадают под формулу «конкретного судебного дела». С формально-правовой позиции можно представить себе деятельность конституционного суда как арбитра между остальными органами, окончательно определяющего содержание их конституционных обязанностей и проверяющего конституционность их решений.
Однако такой образ часто не подтверждается в политической практике западноевропейских государств и почти несопоставим с реалиями процесса осуществления власти. Следует подчеркнуть, что любой политический конфликт в рамках государственного аппарата попадает в перечень дел, подлежащих рассмотрению в конституционном суде. Однако в представлении общественного мнения и политической доктрины такой путь не является необходимым в разрешении конфликтов. Главную роль призваны играть здесь политические партии и группы интересов, выступающие через парламент или правительственные органы. Не каждый политический спор трактуется как конституционный конфликт, и этот подход становится проявлением одного из отличий, например от американской модели юридизации политики.
Характерными чертами являются осторожность в рассмотрении споров между государственными органами всеми заинтересованными субъектами и маскировка этих споров под процедуру исследования конституционности норм. Даже в этих рамках можно указать на многочисленные примеры важных политических конфликтов, которые никогда не представлялись на рассмотрение конституционных судов, что имеет отношение как к стабильным судам (особенно к австрийскому, итальянскому), так и тем более к вновь созданным (Испания, Португалия). Определенные попытки активного использования юридических форм разрешения политических конфликтов предпринимались, хотя и с разными последствиями, во Франции. Необходимо при этом помнить, что это было заложено в концепции создателей Конституционного Совета. Лишь в ФРГ использование Федерального Конституционного Суда стало правилом в поисках выхода из конфликтов в рамках федерального государственного аппарата либо конфликтов между федерацией и землями. Однако даже в этом государстве конституционный суд сохраняет сдержанность и не расширяет своих прав до рамок рассмотрения всех политических вопросов. Таким образом, независимо от различий в активности и стиле деятельности отдельных конституционных судов их трудно трактовать в качестве необходимых участников в процессе разрешения политических конфликтов, и, видимо, именно это является основной их отличительной особенностью по сравнению с положением Верховного Суда США. Можно сказать, что конституционным судам принадлежит роль потенциального арбитра в политических конфликтах. Это не лишено смысла, поскольку в любом спорном деле нельзя исключать возможность обращения в конституционный суд. Наконец, при принятии любого политического решения необходимо иметь в виду, что оно не должно выходить за рамки конституции. Тем самым акцентируется важный характер существования конституционного суда – уже сама возможность его использования должна удерживать участников процесса управления от действий, противоречащих конституции или вызывающих сомнение в конституционности.
Результаты практики конституционных судов могут придавать им высокий авторитет в общественном мнении. Эти суды считаются органами, гарантирующими конституционную законность и защищающими гражданина от политически конъюнктурных действий партий. Вместе с тем получение поддержки конституционного суда в отношении введенных в действие законов или иных действий является несомненно политически привлекательным для их создателей подобно тому, как решение суда о противоречии конституции может быть выгодно для их противников. Даже в тех странах, где авторитет суда еще недостаточно укрепился, его решения могут стать одним из аргументов, свидетельствующих о значимости оцененных им норм либо действий.
Таким образом, положение конституционного суда обусловлено его политическим престижем, а следовательно, степенью убеждения, удерживающегося в общественном мнении и в политических кругах, в том, что принимаемые им решения являются авторитетными по отношению к установленным конституционным рамкам деятельности остальных элементов государственного аппарата. Чем сильнее будет убеждение, что решениям суда необходимо подчиняться, тем рискованнее будет игнорировать его мнение и тем больше шансов получит суд в укреплении своей позиции, даже если будет создаваться конфликтная ситуация с другими участниками процесса управления. Однако нелегко достигнуть порога политического престижа. К настоящему времени его достигли Конституционные Суды ФРГ, Австрии, Франции и Италии.
Кроме того, позиция конституционного суда зависит и от способностей политических партий к самостоятельному разрешению возникающих конфликтов. Слабость партийной системы или значительное усиление внутренних противоречий в политической системе могут создавать ситуацию, когда суд становится на позицию арбитра, что укрепляет. его самостоятельность и авторитет. Конституционный суд также может стимулировать или даже «вынуждать» другие органы предпринимать определенные действия, которые эти органы ранее не могли осуществлять по собственной инициативе из-за блокировки противоположных политических взглядов или групп интересов.
4. Конституционный Суд РФ и Конституция РФ 1993 г.
Можно утверждать, что Конституция РФ 1993 г. восприняла основные принципы организации и функционирования Конституционного Суда РФ в сфере разрешения споров на конституционном уровне, характерные для этих органов в западноевропейских странах. Об этом свидетельствует ряд ключевых правовых позиций. Так, в ст. 125 Конституции выделены основные вопросы, составляющие предмет ведения Конституционного Суда. К ним относятся прежде всего рассмотрение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, законов, иных нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению этих органов и органов государственной власти субъектов РФ, а также договоров, заключенных ими между собой и на уровне субъектов Федерации.
В отдельную позицию выделены споры о компетенции между органами государственной власти на уровне Федерации и ее субъектов.
Весьма характерным положением является конституционное закрепление полномочия Конституционного Суда по рассмотрению нарушений конституционных прав и свобод граждан.
Следует отметить, что Конституционный Суд РФ и до принятия Конституции 1993 г. достаточно эффективно использовал это право в своей деятельности. В качестве примера можно привести дело о проверке конституционности правоприменительной практики по рассмотрению жалоб на вступившие в силу решения об отказе в восстановлении на работе на основании ряда норм трудового законодательства. В ходе разбирательства Конституционный Суд указал на ряд основных моментов, ведущих к необходимости отмены некоторых положений КЗоТ РСФСР, как не соответствующих Конституции РФ. Аргументы в пользу отмены сводились к противоречию норм трудового законодательства гражданскому процессуальному законодательству РФ, возникшему на основе коллизии норм соответствующих кодексов, а также к нарушению права граждан на судебную защиту своих прав и свобод, гарантированного действовавшей ранее ст. 63 Конституции РФ. Кроме того, было указано на несогласование этих норм с положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Конституционный Суд выявил также в этом деле противоречия с общепризнанными стандартами и нормами, в том числе и с принципами Всеобщей Декларации прав человека 1948 г.[4]
Этот пример помогает понять механизм рассмотрения конкретного дела, характер используемой аргументации в ходе решения опора. Очевидно, что в данном случае превалируют чисто юридические способы разрешения конфликта, основанные на анализе конституционных положений и коллизионных норм действующего законодательства.
Конституция РФ 1993 г. закрепляет правомочие, характерное для всех конституционных судов, а именно – толкование Конституции РФ. Наряду с этим выделена немаловажная норма об участии Конституционного Суда в процессе выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления. Смысл действий Суда в данном случае состоит в даче заключений о соблюдении установленного порядка в этом процессе.
Надо отметить, что в практике работы Конституционного Суда РФ, действовавшего до принятия Конституции РФ 1993 г., весьма активно использовались юридические приемы рассмотрения споров о соответствии Конституции. Вместе с тем подобно любому другому конституционному суду аналогичный орган РФ не лишен политико-правового подхода к рассмотрению дел. Особенно это касается конфликтных ситуаций между органами государственной власти. По сути, эти опоры, как отмечалось ранее, выходят уже на уровень политического конфликта и Конституционный Суд оказывается задействованным в подобных делах. Поэтому чрезвычайно важным является определение роли Суда в подобной ситуации.
Безусловно определяющее значение в этом смысле принадлежит действующему законодательству о Конституционном Суде. Надо отметить, что принятый Федеральным Собранием РФ Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в июле 1994 г. свидетельствует как об уровне правового регулирования статуса этого органа, так и об углубленном и детальном подходе к судебной процедуре по рассмотрению споров на конституционном уровне. Но даже при наличии этого закона очевидно, что дебаты по поводу роли и полномочий Конституционного Суда еще не закончены.
________________________________________
[1] См.: Дмитриев А., Кудрявцев В., Кудрявцев С. Указ. соч. С. 65.
[2] См.: Гаджиев Г. А., Кряжков В А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы//Гос. и право. 1993. № 7. С. 6.
[3] Garlicki L., Sasdownictwo konstytucyjne w Europte Za'chodniej. Warszawa, PWN. 1987. S. 60.
[4] См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 2—3 С. 37—52