Черниловский З. Всеобщая история государства и права

ОГЛАВЛЕНИЕ

Часть четвертая XX столетие: государственно-правовая история

Глава тридцатая. Буржуазные демократии в период между двумя мировыми войнами

Б. Великобритания

. Первая мировая война принесла правящим классам Великобритании политический триумф, новое расширение и без того колоссальной империи, репарации.

Англия удерживает положение второй промышленной и финансовой державы капиталистического мира, играет соответствующую роль в мировой политике.

При всем том темпы экономического развития оставались низкими, кризисы и застой сделались обыкновенным явлением.

Еще в 1924 году уровень промышленного производства Англии был на 10% ниже довоенного и только в 1929 году приблизился к уровню 1913 года. Намного сократился экспорт.

Трудными и сложными оказались первые послевоенные годы. Попытки правительства переложить тяжесть восстановления промышленности на плечи рабочих и массовая безработица, усиленная демобилизацией, вызвали небывалый рост стачек и забастовок.

35 млн. потерянных рабочих дней в 1919 году вместо 2,5 млн. в 1917 г . Пользуясь падением политического престижа правящих партий, английская лейбористская партия намного увеличивает число своих представителей в парламенте. Старая двухпартийная система обнаруживает признаки неминуемого краха.

Выборы 1921 года дали следующие результаты: консерваторы - 344 места, либералы - 118, лейбористы - 142, коммунисты - 2. Еще более разительный результат принесли внеочередные выборы 1923 года, на которых консерваторы рассчитывали получить большинство голосов избирателей. Голосовало окало 15 млн. человек (75% избирателей). Консерваторы получили 258 мест, лейбористы - 191, либералы - 159. Коммунисты получили на 30 тыс. голосов больше, но потеряли оба мандата: таковы правила мажоритарной системы голосования.

Поскольку ни одна из партий не получила на выборах 1923 года абсолютного большинства, вопрос о том, кто должен формировать правительство, приобрел значительную остроту. Консерваторы потеряли 86 мандатов и потому должны были перейти в оппозицию. Либералы оставались третьей партией. Согласно английским парламентским традициям правительственная власть переходила в руки лейбористов. То было первое в истории Англии однопартийное "социалистическое" правительство.

Конечно, консервативно-либеральное большинство могло бы устранить лейбористов созданием коалиционного правительства. Но подобная практика - большая редкость в политической истории Англии. Считается, что коалиционное правительство противоречит традиции.

Не имея большинства в парламенте, лейбористское правительство могло держаться милостью своих противников, то есть до тех пор, пока они сочтут это необходимым.

Кстати сказать, именно консерваторы дали совет королю поручить составление кабинета лидеру Рабочей (лейбористской) партии. Глава консерваторов, небезызвестный в свое время С. Болдуин, не скрывал своих планов: в стране огромная безработица: справиться с ней консерваторы не могут; пусть этим займутся лейбористы. Но они только скомпрометируют себя. И тогда, говорил Болдуин, "мы выйдем... способными одержать победу как раз к тому моменту, когда... мы могли бы ожидать только поражения". Так оно и случилось.

Идя на выборы, лейбористы обещали рабочему классу борьбу с безработицей, но ничего существенного не сделали. Лейбористы спекулировали на своем желании признать Советское государство и установить с ним дипломатические отношения. Но только прямая угроза Лондонского совета тред-юнионов вывести на улицу миллион демонстрантов вынудила правительство выполнить обещание. Безжалостно подавляя национально-освободительное движение в Ираке, Индии и Египте, лейбористы показали себя не худшими колонизаторами, чем их противники.

В ноябре 1924 года, воспользовавшись первым же случаем, лейбористский глава кабинета (Макдональд) подал в отставку и

тем увлек за собой весь кабинет.

Причиной отставки было так называемое дело Кембелла. В одном из военных центров Англии были найдены листовки, призывающие солдат к тому, чтобы они отказывались от участия в расправах с забастовщиками. Виновным был признан коммунист Кембелл. Консерваторы (и вся буржуазная Англия) потребовали суда. Премьер Макдональд отдал соответствующее распоряжение. Но тем самым лейбористы, используя власть, обрекали на длительное тюремное заключение коммуниста. Подобная акция вызвала возмущение не только в рабочей среде, но даже у членов лейбористской парламентской фракции. Макдональд пытался замять дело. Консерваторы потребовали отставки кабинета. Либералы (от которых все зависело) предложили создать парламентскую следственную комиссию. Макдональд счел это "оскорблением" и заявил об отставке.

"Мы были в правительстве, но не у власти", - оправдывали лейбористские лидеры свою бездеятельность. Но широкие массы избирателей не скрывали разочарования. На выборах 1924 года консерваторы вернули себе власть. Они получили абсолютное большинство в палате (413 мандатов).

2. Архиреакционное правительство консерваторов, возглавленное Болдуином, продержалось пять лет. На этот период приходится крупнейшая в истории Англии (и Европы) всеобщая забастовка рабочих 1926 года.

Началось с конфликта в угольной промышленности: шахтовладельцы требовали сокращения зарплаты на 10%, добивались увеличения рабочего времени; горняки и поддерживавшие их железнодорожники вынесли решение о всеобщей стачке.

Правительство решило вмешаться. Была предложена денежная дотация, компенсировавшая снижение заработной платы. Ее должно было хватить на 9 месяцев.

Это был срок, в котором нуждалось правительство, чтобы должным образом подготовиться. Вся Англия была негласно разбита на 14 районов, во главе с ответственными членами кабинета. К их услугам создавался особый аппарат. Организация штрейкбрехеров, состоящая из буржуазных сынков, обучала своих членов работе на транспорте, в снабжении и пр. Не была забыта и компартия. 12 ее руководителей были безо всяких оснований отправлены за решетку.

Сделав все это, правительство намеренно провоцировало конфликт. Всеобщая стачка сделалась неизбежной. В начале мая забастовало 3 млн. рабочих. К ним присоединилось еще столько же.

Руководивший стачкой Генеральный совет профсоюзов настаивал на ее чисто экономическом характере. Но помимо его воли, по самой логике событий всеобщая английская стачка перерастала в политическую акцию, направленную против существующего общественного строя.

Чем дольше длилась генеральная стачка, тем все большим становилось значение местных стачечных комитетов. В их руках сосредоточились дела, хотя и порожденные стачкой, но не относящиеся к ней непосредственно: снабжение бастующих, медицинская помощь, служба порядка и пр. Шофера автомашин хотели, чтобы на их кузовах имелось объявление: "По разрешению стачечного комитета".

Семь долгих месяцев английские шахты пустовали, и только голод заставил рабочих капитулировать.

Трудящиеся многих стран пришли на помощь горнякам. Советские профсоюзы собрали по подписке 20 млн. рублей.

Правительство хорошо воспользовалось поражением рабочих. Законом 1927 года всеобщая стачка была запрещена на будущее под угрозой уголовного преследования. Точно так же запрещались забастовки солидарности и массовое пикетирование.

Ненависть и страх толкнули правящие классы Англии на меру, бесчестную для любой системы нравственности: членам профсоюза было разрешено требовать от последнего возмещения убытков, причиненных забастовкой (начатой по решению профсоюза). Рабочий против рабочего - такова была цель.

В припадке антикоммунистической истерии правительство Болдуина разрывает дипломатические отношения с СССР, аннулирует англо-советское торговое соглашение, предпринимает попытку объединить против СССР в едином блоке буржуазные государства Запада (пакт Локарно).

Много шуму наделал в 1927 году напет полиции на советское торговое представительство в Лондоне: искали документы, которые могли бы доказать "козни Москвы". Это была месть за ту поддержку, которую трудящиеся нашей страны оказали бастующим горнякам Англии.

В 1929 году вследствие поражения консерваторов на выборах лейбористы - приблизительно в той же ситуации - составили второе однородное правительство. Столь же бездеятельное, оно оставалось у власти до 1931 года, когда соглашательская политика Макдональда, расколов партию, возвратила правительственную власть консерваторам.

Умиротворяя гитлеровскую Германию и поощряя ее на агрессию против СССР, правительство консерваторов прямым ходом привело Англию, а вместе с ней все человечество, ко второй мировой войне.

3. В том, что касается эволюции государственного строя Англии, нельзя не видеть борьбы двух тенденций: тенденции пересмотра конституции в антидемократическом духе; тенденции к дальнейшему расширению и упрочению демократических свобод.

Выразителем первой тенденции является империалистическая буржуазия, представленная партией консерваторов, носителем второй - рабочий класс Англии, прогрессивная интеллигенция, так называемые средние слои.

Что касается методов эволюции государственного строя, их тоже два. На первом плане находятся законодательные изменения как они время от времени имели место. На втором (чаще всего малодоступном для непосредственного наблюдения) - изменения, которые совершаются не по закону, а фактически, с помощью обстоятельств, этому благоприятствующих.

Преобразования, носящие демократический характер, совершаются открыто, парламентскими (реже правительственными) актами.

Среди них заслуживают внимания английские избирательные реформы 1918 и 1928 гг. О первой, введшей всеобщее мужское избирательное право и частично женское, мы уже говорили.

Реформа 1928 года была продолжением первой. Женское избирательное право перестало отличаться от мужского.

Предоставляя избирательное право женщинам, консерваторы рассчитывали на их голоса. Рассуждали так: женщина набожна, она послушается священника, священник, по традиции, - тори. Расчет не оправдался. Большая часть новых голосов была подана за лейбористов.

Единственный ценз, сохранившийся после реформы 1928 года, - ценз оседлости (три месяца). Число новых голосов составило 4 млн. На выборах 1929 года голосовало 26 млн. избирателей. Избирательное право стало всеобщим.

Поводом для издания закона послужили забастовки 1920 г . и предшествующих лет. По своим формулировкам закон имеет в виду пресечение забастовок, но нарочитая неопределенность редакции открывает более широкие возможности.

Закон предоставляет правительству право объявлять чрезвычайное положение, с чем связывается: право ареста, игнорируя обычные ограничения; внесудебные расправы; произвольные обыски; предварительная цензура и пр. Закон был впервые применен в 1921 году, но особенно во время забастовки шахтеров 1926 года.

Во всем этом была еще одна сторона: правительство (в лице министра внутренних дел) присвоило себе функции, которые, по традиции, принадлежали мировым судьям.

Судьи между тем не проявили ни малейшего недовольства ростом дискреционной власти министров. Они и сами содействовали ей. Благодаря судьям английская полиция приобрела новые полномочия для расправы с демократическим движением. Из них отметим судебное решение 1933 года (по делу Elias v. Pasmore), расширившее право полиции на производство обысков, и два решения 1935 года: одним из них полиция наделялась правом разгонять любой политической митинг, другим - вторгаться в частные жилища под предлогом предотвращения "беспорядков" и пр.

5. Важнейшей среди подспудно совершившихся перемен было падение роли парламента и возвышение правительства. В том, что касается законодательства, следует выделить две главных перемены. Первая из них: законодательная инициатива на 99% принадлежит правительству.

Законопроект, исходящий от депутата или группы депутатов, не имеет ни малейших шансов сделаться законом, если не будет иметь поддержки правительства. Но и такие законопроекты стали редкостью.

Вторая, может быть, еще более важная перемена заключается в необыкновенном распространении "делегированного законодательства".

Как уже говорилось, под "делегированным законом" понимают правительственный (непарламентский) акт, изданный по поручению (делегации) парламента. С формальной точки зрения он только развивает положения закона. На самом же деле это, как правило, новый и особый закон. Только он носит название правительственного указа или министерской инструкции.

Представляя и редактируя законопроект, правительство намеренно делает так, чтобы оставить себе возможно большую свободу рук. То, что считается неудобным для публикации (по политическим или иным мотивам), то обычно загоняется в инструкцию, предназначенную для чиновников. Впрочем, во всем, что касается делегированного законодательства, Англия не является исключением.

Соотношение законов и правительственных актов таково, что на один принятый парламентом акт приходится 15-20 правительственных распоряжений. В 1931-1932 годах право на издание делегированных актов получило даже финансовое ведомство, причем в вопросах налоговых и денежного обращения.

Значительно убавилось и от былой способности английского парламента контролировать действия правительства. Подчиняясь давлению партийной машины, помня о своих собственных интересах, депутат парламентского большинства ни в каком случае не посмеет изменить своим лидерам в правительстве. Какова бы ни была его собственная точка зрения, он без колебаний проголосует за то, что соответствует курсу правительства.

За последние 50 лет английской парламентской истории не было ни единого случая, чтобы правительство было смещено вотумом недоверия, нежелательным голосованием вообще, наоборот, досрочный роспуск парламента, осуществленный по инициативе правительства,-дело обычное.

Таким образом, не меняя конституции (пусть даже такой, какая есть), правительство Англии присоединило к своей исполнительной власти власть законодательную, как это может быть констатировано и для всех других правительств Европы и Америки. Что же в таком случае осталось от "разделения властей", в котором английская политическая теория видела главный оплот индивидуальной свободы?

Приобретая новые полномочия, кабинет не расстался ни с одним старым: формирование правительства остается по-прежнему делом первого министра (и узкого круга его советников), назначения на ответственные посты исходят от кабинета и т. д. Кабинет сохранил за собой право заключения тайных международных соглашений и во многих отношениях научился обходить бюджетные ограничения.

Процесс переплетения государственного аппарата с монополиями отмечен в Англии некоторыми специфическими чертами.

Консервативная партия приобрела себе новую базу: она сделалась партией промышленной и банковской плутократии.

Почти 80% ее депутатов в нижней палате составляли предприниматели. Крупного землевладельца, каким чаще всего был министр прошлого столетия, сменил министр-капиталист. Такими были упоминавшиеся выше Болдуин (металлургия), Н.Чемберлен (тяжелая промышленность) и др.

Значительно обновился (что очень важно для английской системы управления) состав ведущих чиновников. Теперь уже нельзя считать их, как век назад, представителями земельной аристократии. Важное место заняли в государственном аппарате выходцы из буржуазии. Но по-прежнему сохраняется традиция, согласно которой преимущество при замещении важных дипломатических, военных и некоторых других постов отдается питомцам так называемых публичных школ и привилегированных университетов (Оксфорд, Кембридж).

Публичными школами называются закрытые учебные заведения для мальчиков в возрасте от 13 до 18 лет. Обучение платное и очень дорогое. Здесь не только учат, но и соответственно воспитывают. Выпускникам публичных школ прививают "качества руководителя", чувства "избранности", превосходства, обязательные для удачной служебной карьеры. Главный предмет (в рассматриваемое время) обучения - гуманитарные науки, особенно история и языки.

В составе высших должностных лиц министерства иностранных дел, казначейства, в судебном аппарате, на высших государственных постах вообще две трети мест (от 75% до 80%) принадлежали питомцам привилегированных учебных заведений. Около 70% офицеров армии и флота прошли через публичные школы.

7. Существенно новыми чертами отмечены отношения, установившиеся в рассматриваемый период между Великобританией и ее доминионами - Канадой, Австралией, Южно-Африканским союзом, Новой Зеландией.

Изданный по настоятельному желанию доминионов так называемый Вестминстерский статут 1931 года завершил процесс государственного обособления доминионов от Англии.

Согласно статуту, генерал-губернатор доминиона стал назначаться из местных уроженцев и, хотя назначение исходило от короля, последний должен был держаться рекомендации правительства доминиона.

Будучи номинальным главой доминиона, генерал-губернатор имел в нем те же функции, какие король в Англии, то есть в общем незначительные.

Очень важным было признание законодательного верховенства доминиона: при несоответствии законов доминиона законам метрополии действовал закон доминиона (на территории последнего, разумеется). Объединенные "общим подданством короне", но автономные в своих внутренних делах, доминионы и метрополия составляли союз, получивший название Британского содружества наций (это наименование употреблялось, впрочем, и ранее 1931 года).

Особую позицию в системе английских доминионов занимала Ирландия, приобретшая указанный статут в 1921 году.

По договору 1921 года Англия признавала государственную самостоятельность Ирландии в рамках Соединенного Королевства. При этом Север Ирландии (приблизительно 1/6 территории) был отделен и оставлен за Англией. Это - Ольстер.

"Союз" Ирландии и ее былой угнетательницы был вынужденным и непрочным. В 1937 году Ирландия (официальное название - Эйре) отказалась от статута доминиона. Новая конституция провозгласила ее республикой.
Комментарии (1)
Обратно в раздел Право и Юриспруденция