Черниловский З. Всеобщая история государства и права

ОГЛАВЛЕНИЕ

Часть третья. Буржуазное государство и право

Глава двадцать восьмая. Основные институты буржуазного права

А. Конституционное право

1. Историю буржуазного права следует начинать издалека: с рецепции римского права, с первыми нормами так называемого городского права в Италии, с возникновения "судов справедливости" в Англии.

Формулированием своих основополагающих принципов буржуазное право обязано просветительной философии, а еще больше политической и юридической наукам XVII-XVIII вв. Особого упоминания заслуживает Вико, профессор права в Неаполе, английский философ Джон Локк, французский юрист Монтескье, итальянец Беккария, действительный основоположник науки уголовного права.

Дискредитации феодального права и феодальной юридической схоластики много способствовало беспощадное осмеяние средневековой юстиции и юристов в сочинениях гуманистов (Эразм Роттердамский, Томас Мор) и великих литературных памятниках Возрождения: у Чосера в "Кентерберийских рассказах", в "Гаргантюа и Пантагрюэле" Рабле, в "Декамероне" Боккаччо.

В XVIII веке Вольтер с неповторимым блеском развенчал схоластические споры, занимавшие юристов его времени ("можно ли есть грифов, которых нет в природе?"), неуемную страсть к регламентированию всех и всяких проявлений жизнедеятельности и больше всего старые страхи перед изменением закона, освещенного временем ("Разве есть что-нибудь почтеннее, чем старое заблуждение?").

Примечательной чертой буржуазной юридической науки на ее начальном этапе была вера во всемогущество разума, в его способности открывать и формулировать законы, управляющие обществом. Таков Вико ("Человеческое общество создано людьми, следовательно, человек способен понять его"), таков Монтескье ("Я установил общие начала и увидел, что частные случаи как бы сами подчинились им, что истории всех народов вытекали из них как следствия"). Много позже, во все еще отсталой, полуфеодальной Германии, Гегель скажет: "Человек должен найти в праве свой разум".

Просветительная философия передала революционному времени непоколебимую уверенность во всемогущей силе закона, в том, что с помощью закона, одного только доброго и хорошего закона, можно сделать все, стоит только пожелать.

Это наивное убеждение, могущее принести столько же зла, сколько и добра, породило справедливые требования строгой определенности закона (Монтескье), недопустимости его произвольного толкования (Кондорсэ: толкование закона есть создание новых норм).

Полагали даже, что закон, который опирается на "природу человека", способен регулировать не только наличные отношения, но и все будущие.

Логическим следствием таких воззрений было "законодательное помешательство", свойственное революционным эпохам буржуазной истории. Политическая борьба принимала своеобразный характер: казалось, что поводом, разделяющим партии, были главным образом разногласия по вопросам права и законодательства.

2. Борьба партий достигала особой остроты, когда дело шло о конституциях. В большинстве стран Европы правящие классы долгое время отказывались принимать самую мысль о писаной конституции.

Англия, давшая первый пример ее ("Орудие управления" эпохи Кромвеля). первой же утвердилась в своем отрицательном отношении к сколько-нибудь систематическому законодательному изложению основ государственного управления. Известно выражение лорда Пальмерстона: "Я готов дать хорошую награду тому, кто принесет мне экземпляр английской конституции". Здесь до сих пор не проводят существенного различия между конституционным законом и всяким другим".

Вплоть до 30-х годов XIX века писаные конституции имелись только у Соединенных Штатов, Франции и Латиноамериканских республик, а также двух-трех других государств Европы.

В 1830 году писаные конституции становятся основным законом Бельгии и Швейцарии: в первой утверждается режим ограниченной (парламентской) монархии, во второй - буржуазно-демократической конфедеративной республики.

В 1848 году и в ближайший к нему период писаные конституции принимаются Данией, Нидерландами, Пьемонтом, Пруссией, южногерманскими государствами, Австрией, Сербией, Румынией, Болгарией, наконец (в конце столетия), Японией.

3. Большая часть европейских конституций унаследовала институты, уже проверенные практикой государственного управления в Англии и Франции: король, две палаты, право "народа" участвовать в выборах, коллективная ответственность кабинета перед нижней палатой, несменяемость судей.

Верхние палаты почти повсюду состояли из назначенных или наследственных членов.

Помимо уже известных нам государств, где этот порядок был признан, отметим еще Испанию. Конституция 1876 года создала здесь сенат, состоявший наполовину из наследственных грандов и членов, назначенных королем. Высокий имущественный ценз был обязательным условием даже для наследственных пэров (не менее 60 тыс. песет ежегодного дохода).

Немногим лучше было и в тех государствах, где вторая палата комплектовалась на основе выборов (Бельгия и Нидерланды, Швеция и Дания). В Нидерландах, например, 39 членов верхней палаты избирались из расчета: 1 депутат от 3 тыс. крупных налогоплательщиков. Бельгийская конституция требовала от сенатора уплаты 1000 флоринов прямого налога.

Однопалатные парламенты были приняты тремя новыми государствами: Сербией, Грецией, Болгарией.

Реакционная часть Тырновского учредительного собрания (Болгария) требовала двух палат. Во время одного из заседаний депутаты-реакционеры демонстративно покинули зал. Собрание ответило на это не менее демонстративным утверждением однопалатного парламента.

Любопытно, что, едва вступив на болгарский престол, князь Фердинанд счел необходимым запросить немецких (гессенских) юристов, можно ли править на основе конституции, не признающей второй палаты. Юристы ответили отрицательно.

Компетенция палат разграничивалась к неизменной выгоде верхней палаты.

4. Но время делало свое дело. Возрастающая непопулярность верхних палат, их темное прошлое, порядок их комплектования, исходящая от них консервативная сила, враждебная всем и всяким переменам, вынудили правящие классы менять ориентацию. Действительным противовесом "демократической опрометчивости" становятся прямые орудия буржуазной диктатуры: суд, полиция, армия, чиновничество.

Показателем постепенного падения верхних палат может служить, например, и такой факт: в 1893 году в английский парламент был внесен законопроект, разрешавший наследникам пэрского титула баллотироваться в палату общин при условии, что они пожертвуют титулом и местом в палате лордов. Законопроект, однако, не прошел.

Умаление верхних палат должно было усилить нижние. В какой-то мере это, несомненно, имело место, особенно во Франции, Бельгии, Нидерландах и некоторых других странах.

Над этим доминирует нередко другая тенденция, вполне проявившаяся уже в XX столетии - умаление роли парламентов вообще.

В Англии лорд Солсбери, один из наиболее заметных премьеров XIX века, должен был признать, что "власть кабинета над членами палаты общин так велика, что большинство палаты все более и более превращается в слепую машину", что палата общин "потеряла возможность принимать обдуманные решения", сохранив, однако, право на "настроение" и "причуды".

Процесс этот совершался, однако, постепенно и далеко не всюду. Наоборот, в ряде стран парламенты приобретают право на законодательную инициативу, которой еще не так давно лишались, право внесения поправок в правительственные законопроекты, контроля над правительством; там и здесь вводится вознаграждение депутатов; узаконяется гласность парламентских прений и неответственность депутатов за критику правительства.

Политическая (партийная) оппозиция признается неизбежным элементом парламентской системы. Правительства начинают с большим терпением переносить критику, особенно тогда, когда она отвлекает публику (и парламент) от действительно важных вопросов. Способности же провести закон у оппозиции всегда было не больше, чем у какой-либо влиятельной газеты.

Постепенно под влиянием партийной системы вырабатываются такие понятия, как "правые" и "левые". Родиной их являются континентальные парламенты.

В Англии же правящая партия и оппозиция меняются местами, как только выборы дают победу последней. Здесь принято, чтобы министры сидели по правой стороне от спикера, а депутаты правящей партии - за спинами своих министров.

Во Франции и других континентальных странах консервативные партии садятся, как правило, справа от председателя палаты; либералы занимают места несколько левее: самые же левые места предоставляются радикальным партиям и группам.

Но одно дело, оппозиция, принадлежащая к тому же классу, что и правящая партия, или во всяком случае близкая последней по мировоззрению, другое - парламентские фракции, представляющие рабочий класс или угнетенный народ, угнетенную страну (например, Ирландию в английском парламенте). В борьбе с ними парламенты изобретают средства, способные ограничивать и даже прекращать прения, если последние невыгодны правительству. Наиболее универсальным из великого множества подобных средств становится предложение о прекращении прений. После того как оно внесено (обычно депутатом большинства), прения по законопроекту либо не начинаются вовсе, либо тотчас прекращаются, и палата переходит к голосованию предложения. Непокорные депутаты смиряются с помощью таких средств, как публично выраженное порицание, лишение слова и даже удаление из палаты.

Неизбежным следствием всей этой новой ситуации становится охлаждение интересов к парламентским прениям - не только в широкой публике, прессе, но и в самой палате. Большую часть времени депутат проводит вне зала заседания, в кулуарах палаты, за едой, разговорами. Здесь ожидает он призыва к голосованию: голос его засчитан заранее.

5. В той степени, в какой парламенты там или здесь теряли значение, усиливалась правительственная власть. Составление и редактирование законопроектов становится ее полной монополией.

Когда проект закона вносится депутатом, замечает французский государствовед Леруа (в книге "Эволюция государственной власти", изданной в начале настоящего столетия), он делает это без надежды на успех, с единственной целью напомнить о себе избирателю.

Правительства добились для себя права издавать постановления, минуя парламент. Последний уполномочивает кабинет издавать постановления по определенному кругу дел либо позволяет ему делать то же самое "в развитие закона", "в целях обеспечения закона". Соответственно и закон редактируется в более общей форме.

Английский государствовед Мюр (в известном сочинении "Как управляется Британия") констатирует, что "большую часть публичных актов, вносимых в свод законов, составляют ведомственные директивы, рождающиеся в административной практике чиновников".

То же пишет Леруа: "Парламент теряется перед администрацией во всех случаях, когда он собирается руководить ею", палата вступает в такие сношения с министерствами, с бюрократическими канцеляриями, "которые становятся все

более "интимными"; те же связи устанавливаются между парламентом и "частными ассоциациями", мнение которых он запрашивает и которые уже "разделяют с парламентом его суверенитет".

Как оказалось впоследствии, эта практика способна приносить положительный результат, и она становится непременной частью законодательного процесса. Многие законы снабжаются оговорками, позволяющими правительству, министерствам и просто чиновникам действовать "по усмотрению", то есть в связи с данной, практически нерегламентируемой ситуацией.

Но, конечно, нередко свобода усмотрения использовалась своекорыстно. Французский закон 1892 года запретил ночную работу для детей моложе 18 лет, а также для женщин в определенных отраслях промышленности. При этом правительству было предоставлено право делать "изъятия постоянного характерах. Закон разрешал инспекторам труда временно отменять еженедельный день отдыха и все те ограничения, которые были установлены для продолжительности рабочего дня ("не более 11 часов в сутки").

"Если закон 1892 года не дал ожидаемых благодетельных результатов, - говорилось в докладе на V конгрессе французских профсоюзов (ВКТ) в 1900 году, - это следует приписать административным регламентам (то есть правительственным инструкциям), которые были изданы по этому предмету".

Контроль палаты над правительством становится в ряде отношений фикцией. Наблюдается как раз обратное: контроль правительства над палатой.

В XVII-XVIII веках какой-нибудь английский джентльмен мог еще толковать об ответственности министров, поскольку "сущность хорошей системы управления заключается в возможности найти кого повесить, если дела идут плохо". Этой возможности, по-видимому, больше не существует, если, несмотря на обилие министров-казнокрадов, министров-взяточников, ни один из них не был "повешен" ни в Англии, ни в какой-либо иной стране.

6. Усиление правительства сопровождалось увеличением числа чиновников. Этот процесс коснулся также Англии и Америки, где военщины и бюрократизма было меньше, чем на континенте Европы.

В Англии за короткий срок (с конца XIX и в начале XX вв.) создается несколько новых министерств и ведомств (образования, земледелия, труда и пр.), множество новых военных учреждений (военно-воздушное ведомство, комитет имперской обороны и пр.).

В Соединенных Штатах в 1900 году было 200 тыс. служащих, подчиненных федеральному правительству. В 1930 году их стало 600 тыс., в 1940-м - миллион, в 1950-м - 2,5 млн. Это не считая бюрократических аппаратов штатов, органов городского управления и пр.

Благодаря своим профессиональным знаниям, выучке и опыту чиновники высших правительственных учреждений легко подчиняют себе министров, чаще всего мало знакомых с порученной им областью. Тот же из министров, который пожелает действовать, неизбежно сталкивается с медлительностью и проволочками из-за множества инстанций и того, что никто не хочет брать на себя ответственность

В большинстве буржуазных стран чиновник пользуется привилегией особой подсудности; его невозможно уволить в общем порядке; оскорбление чиновника наказывается строже.

При соответствующем поведении чиновник может быть уверен в повышении, ему обеспечен относительно высокий оклад, он имеет пенсию по старости (и притом значительную).

Чиновничество, бюрократия, подкупленная и продажная, сделались страшной силой, неизменно реакционной, эффективным противовесом демократическим формам управления и самоуправления.

Постепенно отменяются ограничения и запрещения, препятствовавшие тому, чтобы чиновник становился депутатом парламента. Если эти запрещения сохраняли силу, то только по отношению к низшим чиновникам. Министры и послы, высшие чины полиции, прокуроры и судьи, наконец, даже служащие финансовых ведомств получают доступ в парламент. В таких же странах, как Пруссия и Норвегия, чиновников даже поощряют баллотироваться, ибо таким образом усиливается та часть палаты, которая при всех условиях остается верной правительству.

Все большее внимание уделяется комплектованию полиции, ее надежности.

В то время как для замещения офицерской должности в полиции устанавливаются повышенные требования (в том, что касается социального положения, образования и пр.), рядовые чины полиции набираются намеренно из наиболее отсталых элементов, часто деклассированных; тупоумие не было в данном случае существенной преградой.

Конституции обязывали к тому, чтобы пост военного министра замещался штатским (по принципу: "оружие следует за тогой"). Тем не менее военщина приобретает решающее влияние на все дела, связанные с армией и флотом, а нередко определяет и внешнюю политику страны.

7. В избирательном праве рассматриваемого периода безусловно и полно господствуют цензовые системы. Всеобщее мужское избирательное право составляет редкое исключение и вызывается каждый раз особыми обстоятельствами.

На первом месте стоит имущественный ценз, разный в различных странах.

В Испании, Бельгии, Нидерландах и других государствах условием активного избирательного права был сделан налог; в Венгрии - право собственности на дом (по крайней мере с тремя комнатами); в Италии-доход, плата за квартиру и умение читать и писать: в Португалии и Бразилии - доход и т. д.

Принципом имущественного ценза была проникнута уже упоминавшаяся в своем месте прусская куриальная система. Она так понравилась, что ее принимают Саксония, Румыния, Россия и др.

В Пруссии не раз случалось, что за недостатком людей, обладавших максимальным цензом (первая курия) депутатов не выбирали, но назначали. В Берлине на одном из избирательных участков ( 1893 г .) представители первой курии составляли 0,3% голосующих, второй курии - 3,7%, третьей - 96%. Бисмарк, и тот признавал, что прусское избирательное право является бессмысленным и жалким.

Требование грамотности, предъявленное итальянской, бразильской и многими другими конституциями, в том числе конституциями штатов в Северной Америке, было по существу тем же имущественным цензом, но только косвенным: образование было доступно немногим имущим элементам общества.

Самыми разными являются требования, предъявляемые к возрасту голосующих: никакой научной основы для решения этого вопроса не существовало. Но, как правило, возрастной ценз редко спускался ниже 21 года. Для пассивного же избирательного права (то есть для права быть избранным) он почти всегда повышался (исключение - Англия) так же, как и имущественный ценз (25 лет - Франция, Германия, Бельгия; 30 лет - Австрия, Нидерланды и др.).

Женское избирательное право отвергалось. Прогресс нашел свое выражение в том, что в некоторых странах (Норвегия, Франция) стали допускать женщин к выборам в училищные советы: в Англии они начинают выбирать в местные органы. Незадолго до первой мировой войны женщины приобретают избирательное право в Новой Зеландии, Южной Австралии, некоторых штатах США.

В большинстве стран господствует система относительного большинства (как в Англии). Во Франции, Германии, Бельгии, Италии и других государствах с многопартийной системой принимается голосование в два тура.

Во втором туре баллотируются те из кандидатов, которые не получают абсолютного большинства в первом туре выборов. Это - обычное явление там, где выставляется множество кандидатов на одно место.

Пропорциональная система выборов, кое-где практиковавшаяся (Италия, например), не привилась.