Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 11. Блок самоуправления Конституции эталонного государства. Функция иммунной защиты

11.1. Гражданское общество
11.2. Легитимация гражданского общества как субъекта государственного управления
11.3. Практическая деятельность гражданского общества
11.4. Болезни иммунной системы государственного управления

11.1 Гражданское общество

Управление организмической системы (отдельного организма или объединения организмов) опирается на свойства целостности (см. табл. 1). Одно из свойств целостности состоит в способности открытой системы сохранять постоянство своего внутреннего состояния посредством скоординированных реакций, направленных на поддержание динамического равновесия компонентов. Эта способность носит название «гомеостаз», который обеспечивается широким спектром разнородных функций, включающих иммунные инструменты, в частности, пассивный иммунитет , вырабатывающий защитные реакции организма для сохранения его структурной и функциональной целостности и индивидуальности. Иммунные инструменты распознают и удаляют чужеродные тела и вещества, попавшие в систему извне, а также сохранившиеся отходы собственной жизнедеятельности. В роли такого иммунного инструмента выступает гражданское общество, которое является одной из ступеней объективации человеческой свободы (по Гегелю).
Применительно к государству иммунная система способна распознавать, убедить и воспрепятствовать принятию и исполнению властью решений без доведения до кризисов и конфликтов. В частности, это относится к применению властью опасных средств управления государством: незаконного насилия над гражданами (государственный терроризм, неизбежно перерастающий в транснациональный терроризм ), ограничений социальных и экономических прав человека, непринятия своевременных мер для предотвращения последствий природных катаклизмов (массовые эпидемии, землетрясения и т.д.). Естественно, что иммунные средства могут существовать только в социальных и либерально-демократических государствах, представленного в нашем исследовании моделью эталонного государства, а также в государствах «в пути» на определенных этапах их развития.
Иммунная система оказывает влияние на систему управления государства по двум каналам. 1. По обратной связи своевременно (эффект «тысячи глаз») путем сообщения власти о возникновении противоречий в обществе, в том числе вследствие решений власти, благодаря чему государственная администрация может своевременно предупредить перерастание противоречий в проблемы и кризисы, не доводя недовольство до бунтов, революций и гражданских войн. 2. Самостоятельно разрешать большую часть противоречий, возникающих на бытовом и исполнительском уровне жизни и деятельности населения, не допуская возникновения проблем и кризисов и не обращаясь к силе или авторитету власти (аналог периферийных центров управления функциональных подсистем организма), создав, вместе с тем, гарантии от тирании большинства. Наконец, иммунная система является средством идентификации базовых категорий государства: народа, суверена и правового государства.
Основным инструментом иммунной системы является гражданское общество, сущность которого с позиций гуманитарных дисциплин «охватывает целостную совокупность неполитических и деполитизированных духовных и экономических отношений в обществе. Это — область спонтанной самореализации людей (либо в ипостаси свободных индивидов, либо в виде добровольных их объединений в качестве граждан), защищенная соответствующими правовыми нормами от проявлений произвольной односторонней регламентации их деятельности со стороны государства и его органов. В русле современных трактовок обретение либеральных свобод возможно не в результате дистанцирования общества от государства. Главный путь — конституирование надежных и легко доступных для людей каналов взаимодействия между ними: государство трансформируется в самую влиятельную и оперативную организацию по защите прав человека» . Именно такой путь
И. Кант считал источником исторического движения человечества к своей великой цели — всеобщему правовому гражданскому обществу, имея в виду общество граждан мира, космополитов ; по Гегелю высшей целью человеческой организации является «действительность морального идеала».
В работе «Структурные изменения общественности» Ю. Хабермас отмечал, что отношения «общественности», то есть агональные (принятые в суждениях гуманитарного характера, прим. авторов) взаимодействия равных с равными в сфере свободы, возникли еще в античном полисе. Юридическое же их оформление правомерно увязывать с возникновением модерного государства и отделенной от него сферы гражданского общества: «они служат политическому самопониманию, равно как и правовой инсти- туциализации буржуазной — в специфическом смысле — общественности» .
В конкретно-историческом контексте идея «общественности» нашла воплощение в институтах демократического правового государства. Связь между понятиями «народ», «суверен», «гражданское общество» и «правовое государство» прослеживается в социально-философской концепции гражданского общества .
В связи с затруднениями использования философского понятия «гражданского общества» в качестве операционального средства представляем авторское толкование этого термина, не претендуя на его всеобщее признание.
Первый постулат для формулирования операционального средства: сообщество граждан должно иметь свои законы и не зависеть от грубого произвола со стороны государства. Такое суждение опирается на два основания: социальное и политическое. Со времен Аристотеля и вплоть до Локка оба основания рассматривались в нераздельном единстве. В 1690, когда Джон Локк написал свой Второй трактат о правлении, одна из его глав названа «О политическом и гражданском обществе». Локк полагал, что общество в этом смысле отличается от природного состояния; оно существенным образом отличается от общности супругов, семьи. В труде А. Фергюсона Опыт истории гражданского общества (1767) отмечается разрыв между политической и социальной сферами. Примерно в то же время Дж. Мэдисон в своих статьях в «Федералисте» подчеркивал роль гражданского общества как противовеса произволу государства. Он считал, что гарантией от тирании большинства служит наличие в обществе различных групп с разнонаправленными интересами.
Второй постулат: гражданское общество стоит на страже прав человека. В англосаксонском мире гражданское общество и государство обычно считались взаимодополняющими, а не враждебными одно другому силами, отчего понятие «гражданского общества» и утратило там свое специфическое значение. Во многих европейских странах гражданское общество понималось как источник противостояния государству, поскольку там деятельность государства сводилась к вмешательству последнего в частную и корпоративную жизнь граждан.
Третий постулат: гражданское общество состоит из множества опирающихся на плюрализм ассоциаций, представляющих центры социальной власти, которые в силу способности к самоорганизации противятся контролю со стороны государства.
Четвертый постулат: необходимыми элементами подлинно гражданского общества являются чувство гражданской ответственности, а также цивилизованное поведение и активная гражданская позиция его членов.
Перечисленные постулаты позволяют представить операциональное определение гражданского общества как самопроизвольно формируемые разнообразные центры социальной власти, которые оказывают влияние на принятие и исполнение государственных решений, предупреждая кризисы и конфликты. Члены гражданского общества обладают высокими гражданскими качествами: чувством гражданской ответственности, а также цивилизованным поведением и активной гражданской позицией.
В таком изложении становятся более понятными практические оценки действий гражданского общества. Так, разрушение гражданского общества является одновременно предпосылкой успеха коллективистских политических сил и целью тоталитарного правления. Плюрализм, независимость и гражданская активность — враги тоталитарной власти. Поэтому плюрализм в тоталитарных государствах заменялся однопартийной системой, автономия — всепроникающим контролем, активность граждан — мобилизацией на службу власть предержащим .
Гражданское общество предшествовало государству в США, Англии, Швейцарии. Во Франции и Испании, а позже и в Португалии, наоборот, государство укоренилось первым, и гражданскому обществу приходилось отвоевывать свои права в борьбе с не желавшим отдавать власть государством, пусть иногда и просвещенным.
Близко к понятию «гражданского общества» открытое общество К. Поппера, который показал, что идеальные государства Платона, Гегеля и Маркса представляют собой тирании, закрытые общества: «...дородовое, основанное на вере в магию, родоплеменное и коллективистское общества будут также называться закрытыми обществами, а общество, в котором индивиды принимают решения самостоятельно, — открытым обществом» . В нем «живые гражданские структуры существуют независимо от того, противостоят они государству или поддерживают его: это обычная среда, в которой протекает повседневная жизнь людей». Самоорганизация в критических ситуациях порождает не только гражданские ассоциации («третий сектор»), но и особое отношение людей к происходящему . Процветание третьего сектора — характерный признак существования подлинного гражданского общества.
Свободное общество нуждается в институциональной базе, которая позволила бы осуществлять необходимые социальные реформы, не прибегая к насилию. Чтобы приблизиться к свободе, открытое общество должно стать гражданским обществом .

11.2 Легитимация гражданского общества как субъекта государственного управления

Условием успешного развития гражданского общества является закрепление его правосубъектности в конституционном Блоке самоуправления как инструмента иммунной системы государственного управления (см. модель на рис. 12). Рассмотрим условия, средства и способы легитимации гражданского общества. Такая дефиниция может служить средством диагностирования патологии в управлении конкретных государств. Учтем при этом, что мы имеем дело с новой моделью администрации (Административного блока эталонного государства), в которой реализованы принципы постбюрократической модели управления государством .
Гражданское общество в эталонном государстве законодательно признается равноправным субъектом управления при принятии и исполнении государственных решений во всех сферах, касающихся прав и свобод человека, т.е. в качестве полномочного представителя народа-суверена. Это условие соответствует правовому социальному государству для государств переходного этапа — в форме равноправного партнера.
Условие равноправия требует правового закрепления статуса неприкосновенности его официально признанных представителей. В бюджете предусматривается выделение средств гражданскому обществу, а также определены льготные и поощрительные условия донаторам для материальной поддержки гражданского общества, имея в виду его роль в обеспечении стабильности государства.
Защита гражданского общества обеспечивается при проведении публичных акций, а также путем установления статуса неприкосновенности представителям организаций гражданского общества наравне с государственными уполномоченными по правам человека (омбудсменами).
Второе условие транспарентности нормотворческого процесса, которое обеспечивает доступность и возможность общества (лиц, на которых направлено действие принимаемых нормативных правовых актов) участвовать в процессе выработки и принятия решений органами государственной власти, местного самоуправления на всех уровнях. В модели Административного блока существенно снижена потребность в контроле, поскольку администрация, действуя на основе экономического механизма, сама заинтересована и вынуждена изыскивать средства ориентации бюрократического аппарата на потребности клиентов (в данном случае исполнителей управленческих решений). При этом общество должно иметь возможность контролировать должностных лиц нормотворческих и исполнительных органов по поводу неисполнения прописанных в Конституции процедур принятия и исполнения решений.
В модели эталонного государства конституционная норма о правах гражданского общества предусмотрена как императив для регламентов парламента, правительства, судебной власти и органов местного самоуправления в части осуществления нормотворческой работы, а также выполняемой в развитие или разъяснении норм высшего уровня .
Третье условие — правовое обеспечение для гражданского общества равных возможностей по сравнению с другими внегосудар- ственными участниками процессов управления. Принимая во внимание, что гражданское общество является одним из немногочисленных реальных интрументов, способных препятствовать дезинформации общества в форме политической и коммерческой рекламы, а также пропаганды коллективистских идей и верований, распространяемых (и нередко создаваемых) СМИ, политтехноло- гами и лоббистами, Конституция должна предоставить гражданскому обществу соответствующие правовые противовесы.
Негативному влиянию дезинформации и пропаганды могут противостоять, например, конституционные требования к руководителям государственных и владельцам частных СМИ об обязательном включении в публичную информацию сообщений гражданского общества по вопросам, находящимся в его компетенции. Это условие аналогично применяемым в маркетинге методам антимонопольной защиты, а также предупреждений органов здравоохранения об опасности употребления тех или иных лекарств и товаров; такое же условие должно относиться к официально зарегистрированным организациям, занимающимся политтехно- логиями.
В отношении лоббизма существует два принципиально различных подхода: американский — прагматическая правовая позиция, восходящая к Джеймсу Мэдисону (доконституционного периода) и сохранившаяся до настоящего времени , и европейская — правовая, рассматривающая лоббизм как носитель правонарушений. Мэдисон пришел к заключению, что группы лоббистов имеют важное значение для любой системы реальной демократии и что в случае необходимости ограничения должны обеспечиваться за счет поощрения широкой конкуренции между различными группами и внедрения системы сдержек и противовесов с помощью законодательства и других средств. Обе позиции сходятся в том, что лоббисты могут нести тем, кто принимает решения, более реальные представления о действительности.
Однако анализ лоббизма не обнаруживает его связь с гражданским обществом. Деятельность лоббистов направлена на удовлетворение интереса лиц и организаций, располагающих средствами для оплаты услуг лоббистов, включая деятельность, которая нередко входит в прямые должностные обязанности лиц, занятых лоббизмом (например, в качестве членов государственных структур). В зависимости от объема капиталов они могут оказывать давление на первых лиц государства, вынуждая их менять политический курс под страхом неизбрания на следующих выборах. Нередко такое давление оказывают в интересах других государств или международных организаций . Продолжение существования этой практики чревато развитием международных конфликтов финансовых источников лоббизма. Развитие гражданского общества на определенной стадии может обеспечить выполнение позитивной роли информирования ЛПР в государстве, исключив негативные функции лоббизма в смысле открытого или опосредованного подкупа лиц, принимающих решения.
Чтобы избежать или, по крайней мере, уменьшить участие лоббистов в создании оплачиваемой политическими заинтересованными лицами дезинформации общества (до достижения гражданским обществом определенной стадии развития), возможны несколько путей. Среди них: запрет монополии на лоббирования ветвей власти путем предоставления преференций специалистам в области права и специальных наук.

11.3 Практическая деятельность гражданского общества

Если она (политическая культура) не способна поддержать демократическую систему, шансы последней невелики.
Г. Альмонд и С. Верба
С развитием демократии все больше полномочий государственный аппарат передает гражданскому обществу и непосредственно гражданам государства. На рис. 21 показаны этапы влияния эволюции общества на развитие государства: от тоталитаризма, когда

Рис. 21. Влияние формы государственного правления на права народа

граждане практически лишены всех прав (даже на собственную жизнь), до гражданского общества, когда власть сохраняет лишь некоторые ограниченные полномочия, все остальное передается гражданам, народу.
Однако возникает вопрос: готовы ли сами граждане воспользоваться предоставленными преимуществами демократии, народовластия, свободы. Между предоставленными возможностями и желанием воспользоваться ими лежит ориентационно-ценност- ное сознание граждан, мировоззрение (политическая идеология) , политическая культура и мораль. Средствами реализации потенциала гражданского общества являются воспитание гуманистической морали, опирающейся на признание верховенства прав и свобод человека как цели государства, и постоянная поддержка этих моральных императивов на протяжении всей жизни человека (по аналогии с организационными принципами, используемыми
религиями). В государствах переходного периода (от коллективистской идеологии к открытому обществу) могут применяться законодательно установленные временно обусловленные ограничительные меры .
Реализация полномочий по управлению государством связана с выполнением гражданами множества неформальных ролей, т.е. частично или полностью не прописанных в нормах права, а также четырех формальных ролей. Основные неформальные роли: реакция на результаты реализации решений властей, в том числе норм права, а также на игнорирование властями проблем и кризисов. Реакция передается властям по каналам обратной связи во всех легитимных формах; регулирование противоречий и улаживание конфликтов межличностного характера и в отношениях с должностными или официально избранными лицами; самоуправление собственным поведением на основе моральных принципов гуманизма, этических норм, понимания и исполнения гражданского долга.
Формальные роли: 1) избиратель на выборах членов учредительного собрания; 2) суверен при утверждении Конституции и поправок к ней на всенародных референдумах; 3) избиратель на выборах руководителей и членов государственной администрации и муниципальной власти и 4) судья при отзыве избранников всех ветвей и уровней власти.
Рассмотрим подробнее роли граждан с точки зрения предоставляемых конституционных прав и готовности граждан реализовать предоставленные и требуемые полномочия.
Идеология и политическая культура оказывают существенное влияние на граждан, определяя их политические предпочтения : идеология интроспективно насаждается в сознание людей властью и оппозиционными лидерами. Никакие демократические инструменты защиты интересов человека не помогут, если в обществе господствуют негуманистическая идеология, низкая политическая культура и статическая идеология . Эти инструменты по своему влиянию занимают даже более высокое место, чем властные структуры и политический процесс, составляя органическую часть общей культуры.
В процессе обучения и накопления людьми собственного опыта складываются более или менее устойчивые модели ориентации в отношении политической системы, ее институтов, других участников политического процесса, а также отношения к самим себе. Источником этих моделей, во-первых, является привычный образ жизни общества, определяющий наиболее общие цели, к которым, по мнению индивидов, должна стремиться политическая система. Другим источником являются установки, с которыми индивид подходит к политическим объектам: власть, партии (доверие, согласие, симпатии, почтительность или апатия, недоверие, враждебность). Политическая культура складывается в процессе длительного исторического общения человека и общества с государственной властью. Новые государства столкнулись с острейшими проблемами становления гуманистической морали, демократического мировоззрения и культуры.
Демократия как власть народа и как эффективный политический механизм осуществима, прежде всего, при выборах кандидатов в государственную власть, если соблюдаются следующие принципы:

1. выдвижение кандидатов непосредственно гражданами (прямые выборы);
2. проведение выборов на условиях всеобщего, равного и тайного голосования граждан;
3. обеспечение контроля со стороны граждан за действиями их депутатов и права отзыва депутатов, нарушающих наказы граждан.

Никто не вправе ограничивать избирателя в получении информации о кандидате, не говоря уже о давлении на избирателя с целью ограничить его права по сравнению с другими избирателями. Однако на практике получается не совсем так. Источником ограничения права гражданина на собственное мнение в ряде государств является общинная психология.
Известно, что в общине существует единение членов вокруг иерарха (или группы иерархов), которого (которых) члены общины наделили властью распределять блага, собранные с членов или полученные в результате совместной деятельности. Здесь действует объединяющая идеология («коллективистская»), базирующаяся либо на принципе превосходства общины над всеми другими гражданами государства и их институтами, либо на принципе общей обиды на непризнание обществом прав членов общины. Община, несмотря на вполне свободные и равноправные внутренние выборы, имеет достаточно осязаемые черты тоталитарного правления. Охват и подчинение всех сторон жизни члена общины идеологическим установкам их иерархов. В числе установок — электоральные предпочтения по партийной принадлежности и всеобщий контроль над жизнью друг друга. С другой стороны, фактически командуя своим электоратом, иерархи общин, будучи лидерами политических партий, могут выторговывать у крупных партий дополнительные льготы в обмен на поддержку при выборах, укрепляя тем самым свой авторитет в общине.
К источникам неравноправия добавляются усилия, вносимые СМИ, свободное мнение которых является по замыслу проявлением демократии в обществе. Однако тоталитаризм общинного уклада в сочетании со свободой СМИ на деле превращаются в средства еще большего давления на общинный электорат. Демократия, предполагающая свободу предпринимательства, превращает СМИ в производственное предприятие по изготовлению и реализации специфической продукции — информации. По законам коммерции производится лишь та продукция, которая нужна потребителю (потребитель покупает). Естественно, иерархи общины платят только за полезную лично для них информацию или настраивают адептов на предпочтение желательных им СМИ. Чтобы иметь доход, СМИ продают информацию, пользующуюся спросом. Отсюда возникает необъективность, односторонность, искажение действительности, которые распространяются общинными СМИ религиозного и этнического характера. К этому надо добавить благотворительные взносы частных лиц в поддержку общин и их СМИ. Эти взносы также расходуются на интроспективную обработку граждан перед выборами. Бесконечные примеры выборов демонстрируют открытое вмешательство крупных владельцев иностранного капитала в избирательные кампании, вплоть до найма тысяч агитаторов и раздачи подарков.
В мире получили официальное и нравственное признание технологии предвыборной обработки общественного мнения — по- литтехнологии. Их цель — обеспечить заказчику за его деньги выигрыш на выборах путем применения интроспективных методов воздействия на сознание избирателей.
В устоявшемся демократическом обществе безнравственным политикам и методам интроспекции обычно противостоят традиции долгой исторической жизни граждан в свободном обществе. Однако у большинства новых государств нет даже предыстории жизни в собственном государстве. Отсутствуют стабильные установки: доверие, симпатии, почтительности, поскольку нет оснований для такой ориентации. Более того, слабость политического сознания членов общин, получивших тоталитарное воспитание в религиозных и этнических общинах, опирается на коллективистскую идеологию: «Мы» .
Препятствием безнравственным политикам и методам интроспекции могла бы стать религия, которая призвана воспитывать моральные императивы: «Не лги!», «Уважай!» и другие. Однако во многих государствах переходного периода такое отношение со стороны религии пока не представляется возможным, так как многие религиозные лидеры вовлечены в политическую борьбу и сами являются заинтересованными лицами.
Наряду с воспитательными мерами социализации общества должны быть законодательно установлены ограничительные меры, препятствующие выборам во власть партий, опирающихся на коллективистские идеологии; по мере либерализации общества и формирования у народа гуманистической морали надобность в правовых мерах отпадет. Примером может служить денацификация Германии, выполненная по решению Потсдамской конференции 1945 г. и постановления Контрольного совета в Германии (октябрь 1945 г.) . К сожалению, этот пример не нашел последователей в других государствах, освободившихся от коллективистских идеологий.
В открытом обществе к политическому экстремизму должна быть отнесена, прежде всего, деятельность по распространению таких идей, течений, доктрин, которые направлены: на ликвидацию самой возможности легального плюрализма, свободного распространения и обмена идеями; на установление единственной идеологии в качестве государственной; на разделение людей по классовому, имущественному, расовому, национальному или религиозному признакам; на отрицание прав человека .
Известно, что для снижения влияния экстремистских идеологий требуется исторический масштаб времени. Но борьба с экстремизмом не есть борьба с идеями. Речь идет о пресечении публичного распространения экстремистских идей. Существуют, как минимум, две модели борьбы с политическим экстремизмом. Условно говоря, американская и германская. Американцы боготворят свободу, возводят ее в абсолют. Германская модель, которая предполагает активную государственную деятельность, направленную против политического экстремизма. Возможно, германская модель будет иметь ограниченное временное применение, как это произошло в США, где на начальном этапе развития ущемления свободы касались большинства граждан.

11.4 Болезни иммунной системы государственного управления

Хотя термин «гражданское общество» и связанные с ним надежды появились и распространялись еще в XVIII веке, ни в одной современной Конституции, принятой даже во второй половине XX века, нет упоминания о гражданском обществе. Один из самых полных мировых фактографических источников The World Factbook CIA не содержит этого термина в разделе Notes and Definitions. Нет упоминания и в Предварительном проекте Конституционного договора, который был подготовлен и официально представлен 28 октября 2002 г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента») — временного представительного органа, начавшего свою деятельность весной 2002 г.
На государственном (межгосударственном) уровне можно найти только упоминание о гражданском обществе в комиссии ЕС (The European Commission and Civil Society ). Отдельные компоненты гражданского общества приведены в конституциях новых демократий. Например, в конституции ФРГ (1949) они учтены в форме отдельных прав: на свободу распространения и выражения своих мнений, свободу искусства, науки и преподавания (ст. 5); защиту брака и семьи (ст. 6); право на образование (ст. 7); свободу собраний (ст. á); свободу ассоциаций (ст. 9). Конституция Франции, которая, хотя и не упоминает гражданское общество, в статье 6 декларирует: «Закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право принимать участие лично (выделено авторами) или через своих представителей в создании закона». Статья 15. «Общество имеет право требовать отчета у каждого должностного лица по вверенной ему части управления».
В Конституции России (статьи 33, 45-57, 59, 60, 82, частью 1 п. «е» статьи 114, пунктом 4 статьи 125) указано, что государство воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод; принимает на себя обязанность соблюдать права и свободы, предусматривает активную деятельность государства по созданию условий (гарантий) для их реализации и механизма их защиты. При этом некоторыми юристами признается, что Россия как переходное общество не всегда готово к восприятию стандартов прав человека, ставших привычными для гражданина открытого демократического общества. Эта неподготовленность усугубляется, как правило, отрицательным опытом защиты собственных прав с помощью юридических методов .

.