Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 8. Административный блок Конституции. Функции руководства, лидерства и контроля

8.1. Функция руководства и лидерства
8.2. Функция контроля
8.3. Функция контроля. Конституционные примеры
8.4. Функция контроля. Краткий обзор патологий

8.1 Функция руководства и пидерства

Несколько слов, связанных с различением терминов «руководство и управление» (по-английски leadership, guidance, по-немецки Leitung, Führung, Lenkung). Существует множество дефиниций в работах по управлению на русском языке, в которых руководство и управление выступают то как родовое, то как видовое понятие. В настоящей работе мы принимаем точку зрения, что управление является родовым понятием, а руководство его видовым понятием как непосредственное воздействие на подчиненных. Именно так трактуется функция руководства в многократно цитируемой работе Г. Кунца и О’Доннела. Эта функция системы государственного управления предназначена для воздействия на человека с целью создать у него мотивацию (материальную, моральную или силовую — страх наказания) выполнить решение органа управления или лица его представляющего .
В акте руководства участвуют субъект и объект управления (при этом в качестве объекта управления могут выступать сотрудники госаппарата и просто граждане государства). Поскольку и субъект, и объект управления — люди (конечные субъекты права), функция руководства имеет сложную природу и проникающий характер, т.е. проявляется во всех других функциях государственного управления. Носителем функции руководства является «указание, распоряжение» — устное или письменное решение субъекта управления, адресованное к объекту управления с целью понудить последнего выполнить указание, распоряжение .
Функция руководства проявляется в действиях трех субъектов государственного управления: 1) руководителей структурных подразделений госаппарата на всех иерархических уровнях управления по отношению к сотрудникам своего аппарата (микроуровень); 2) руководителей этих подразделений и сотрудников — к руководителям и работникам организаций и предприятий, непосредственно подчиненных госаппарату (мезоуровень), 3) руководителей всех уровней и сотрудников госаппарата к гражданину и жителю страны (макроуровень) и, наконец, граждан и жителей — на госаппарат на всех уровнях (обратная связь). Кроме того, функция руководства проявляется в отношениях граждан и жителей между собой (массовый субъект управления) в системе самоуправления.
Действия двух первых субъектов регулируется административным правом, третьего — всеми иными отраслями права. В управлении четвертого субъекта (граждан и жителей) доминирует самоуправление, которое представляет повседневную форму взаимодействия людей в разных социальных ролях, содержащих элементы руководства, определяемые обычаями и моралью, а отклонения от них — нормами гражданского права. Источником права для всех четырех субъектов выступает конституционное право. (Вопросы влияния Административного блока на самоуправление и управление четвертого субъекта рассматриваются в гл. 10).
Если к функции руководства добавить ее постоянного спутника — лидерство (фактор личности руководителя, его способность вызывать у людей желание стать последователями, которая, по наблюдениям менеджеров, создает более трети полезного результата, обеспечиваемого исполнителями ), то сложность анализа функции руководства и лидерства становится и вовсе безграничной. Для упрощения понимания можно представить функцию руководства и лидерства как некую целостность, состоящую из двух взаимодействующих и взаимодополняющих частей системы управления: HW (Hardware, возвращаясь к аналогии с компьютером, см. раздел 1) — жесткая, трудно изменяемая часть системы управления, и SW (Software) — мягкая изменяющаяся (программная) часть системы.
Н\У и 8\У реализуют долговременную цель государства как организации с учетом ограничения цели, закрепленные в законах государства и мирового сообщества, и ресурсы, потребные для достижения цели, включая программы и основные фонды, с помощью которых могут быть получены ресурсы. ЛПР (ОМ), а также исполнителей — человеческий фактор, представляющий «отдельных личностей с их нуждами, желаниями и отношениями и в равной степени — производительную силу» , которая необходима для создания и использования ресурсов, в том числе для создания условий жизнедеятельности граждан и жителей страны. Для каждой части системы требуются свои механизмы управления: эта функция управления представляет предмет интереса многих отраслей человеческой мысли; назовем лишь Н. Макиавелли, который, например, утверждал, что «руководить — это заставить верить» .
Государство, как показано выше, представляет один из видов целеустремленной организации, и не имеет принципиальных отличий в функции руководства и лидерства, на которые опираются маркетинг и менеджмент. Оба эти типа организаций, опирающихся на нормальную физиологию, строятся на Особенных принципах управления в природе с поправками на «очеловечивание» (см. табл. 2), закрепляемыми в законах государства.
Наиболее эффективно функция руководства и лидерства реализуется в том случае, если целью госаппарата служит стремление к созданию условий раскрытия духовных и физических возможностей человека, который будет стремиться к тому, чтобы обеспечить достижение цели системы (Цель-2, см. рис. 16, гл. 4). Эти условия не представляют специфики для государства (как одного из видов организации), и с большой глубиной рассмотрены в теории менеджмента. Особенность в государстве представляет инструменты воздействия на человека (авторитет, право, насилие, по Веберу). В частности, речь идет об исключительном праве государства применять физическое насилие над подчиненными (подданными).
Известны две формы насилия: легитимная и нелегитимная. Однако в связи с усилившейся во второй половине XX века ролью мирового сообщества в защите прав и свобод человека классификация форм насилия требует дополнения. Соответственно, в настоящее время можно рассматривать четыре формы насилия: легитимную, парциально-легитимную, псевдолегитимную и нелегитимную.
Легитимная форма отвечает всем положениям Декларации ООН о правах человека и принятым в ее развитие международным пактам и соглашениям, включая ограничения на использование психологических методов обработки общественного сознания, а также применения их при обучении детей в детских садах и школах. Парциально-легитимное насилие — форма ограниченного признания законности международных решений по защите прав человека только теми положениями, которые зафиксированы в поправках к Конституции данного государства, что позволяет ему продолжать нарушения «неудобных» для власти международных норм, защищающих права человека (свободная продажа оружия своим гражданам и экспорт оружия и средств производства оружия в другие страны, отказ от исполнения решений международного сообщества по экологической защите и др.). Парциально-легитимное насилие по существу представляет скрытую форму нелегитимного насилия.
Псевдолегитимное насилие — провокационная форма нелегитимного насилия, которому подвергается население не со стороны власти своего государства, а со стороны соседнего государства. Последнее провоцируется угрозами, санкциями, актами насилия своего государства. Этот прием, известный с древних времен, получил особо широкое распространение во второй половине XX века. Для разогрева общественного сознания использовался в истории (и сохраняется до нашего времени) безграничный арсенал поводов недовольства поведением властей соседних государств.
Наконец, нелегитимное насилие, оцениваемое по критериям Amnesty International и омбудсменами как прямое нарушение прав и свобод человека. Источник нелегитимного насилия лежит в целевой установке государства, которая принята и охраняется сувереном (иерархически привилегированной точки, по Фуко), в качестве которого выступает физическое лицо. Эта целевая установка в значительной степени обусловлена тем, кто есть суверен (монарх с неограниченной или ограниченной властью; диктатор светский или религиозный; президент представительной демократии или народ в роли непосредственной демократии) , каким способом суверен приобрел властные полномочия, т.е. право на господство, а также свойствами личности суверена (если таковой — физическое лицо).
По существу вопрос всегда стоит так, кто в государстве обладает правом субъекта управления и кто исполняет роль объекта управления.
Найти прямой ответ и сделать выбор лучшего варианта формирования функции руководства и лидерства в государственном управлении оказалось невозможным, поскольку существует не поддающееся обозрению и структуризации множество управленческих, правовых и моральных аспектов, затрагивающих эту функцию (примерно 2.2 миллиона публикаций в Google). Это связано с тем, что в функции руководства доминирует человеческий фактор, который слабо поддается формализации. Отсюда возникает множество противоречивых дублируемых высказываний о прошлом и рекомендаций на будущее, бесчисленных политологических (политических) объяснений произошедших исторических событий и жизнеописаний выдающихся политиков, т.е. субъективных интерпретаций фактов и вымыслов. При этом, во многих сочинениях функция руководства государственным аппаратом представлена как синоним функции государства, и вычленить роль ЛПР не представляется возможным.
В нашей попытке придать процессуальный (воспроизводимый) характер понимания функции руководства и лидерства для построения модели эталонного государства используется целевой метод управления. В качестве основания для анализа рассматривается система управления ближайшего к государству организационного объекта — корпорации (акционерного общества,), чьи управленческие и правовые механизмы опираются на практический опыт бесчисленного и длительного повторения, что придает этому основанию свойство закономерности.
Акционеры корпорации избирают аппарат управления и по договору передают аппарату право распоряжаться личными средствами акционеров с тем, чтобы эти средства принесли акционерам желаемые результаты в оговоренный срок. Для предотвращения потерь от неопределенности среды акционеры соглашаются на уменьшение части своих будущих доходов за счет резервирования и страхования в настоящем.
Граждане тоже вкладывают в деятельность своей организации — государства личные средства в форме труда, здоровья, а иногда жизней, а также личную собственность и принадлежащие им как конечному субъекту права на природные богатства суверенной территории. Однако не всегда за эти вложения граждане получают в обещанные сроки желаемые улучшения условий своей жизни, жизни своих детей и внуков.
Различие этих двух схем состоит, во-первых, в том, что акционеры, являясь сувереном (высшим субъектом власти), единолично определяют политику, т.е. устанавливают объем расходуемых средств, сроки достижения желательных для себя (акционеров) результатов. В существующих государствах (за редчайшим исключением) народ не определяет политику, поскольку не является сувереном. Во-вто- рых, акционеры, как правило, не принимают личного участия в процессах создания конечных результатов и не являются непосредственными объектами управления со стороны избранного ими аппарата; аппарат руководит наемными сторонними исполнителями. Условия и методы руководства исполнителями мало интересуют акционеров.
В государстве аппарат управления в той или иной форме тоже руководит каждым гражданином с помощью различных мер принуждения: от налоговых до физических. Поскольку условия и методы руководства гражданами со стороны действительного суверена (власти) им небезразличны, граждане, обладая реальной силой, хотя не всегда консолидированной, способны выразить свое отношение к власти.
В этом суждении в наиболее ясной форме обнаруживается различие государственно-правовых режимов. Если народ не является сувереном, госаппарат может получить одобрение суверена-диктатора на использование для руководства гражданами и жителям страны любых форм насилия для достижения цели суверена («цель оправдывает средства»). Эти государственно-правовые режимы представляют хорошо известную колониальную форму руководства. Не имеет никакого значения, каково нынешнее самоназвание государственного режима: демократический (модный), социалистический или другой .
Антиподом может быть режим, в котором народ де-факто является сувереном. Он же в качестве граждан государства — конечных субъектов государственного права является исполнителем решений госаппарата. Поэтому госаппарат не может без опасения санкций применять нелегитимные формы руководства, поскольку сам является наемным исполнителем договора с народом-сувереном. Эта вторая схема соответствует устройству системы управления нынешней корпорацией, в которой менеджеры в своих стремлениях угодить акционерам ограничены более мощной броней — конституционными правами граждан, работающих в качестве исполнителей, а государство не вмешивается в управление корпорацией (кроме обеспечения условий антимонопольной защиты).
Различия двух моделей функции руководства в реальности по-разному трансформируются в источники государственных проблем и кризисов. В государствах, развивающихся по колониальной схеме, возникает множество социальных проблем в народе, сопряженных или усиливающих экономические и экологические проблемы, которые периодически перерастают в кризисы, а нередко в вооруженные конфликты. Они порождают проблемы и во власти, вызывающие нестабильность государственной системы управления, которая, в свою очередь, вынуждает госаппарат откладывать решения проблем, связанных с условиями жизни и труда населения (недовольство большинства производителей и потребителей).
Проблемы и кризисы, вызываемые внешними факторами, могут возникнуть даже у государств с либерально-демократическим режимом. Это обусловлено тем, в какой степени соблюдаются права народа как суверена при представительной демократии, что зависит от возраста самой демократии, во-вторых, это может быть связано с так называемой проблемой роста (как у живых организмов), когда необходимые изменения организационных структур отстают от потребностей целостной системы (задержка модернизации или реформирования).
Таково стандартное описание проблемной ситуации государств с коллективистской идеологией, большинства государств в «пути» и отдельных либерально-демократических государств, где не полностью устранены принципиальные противоречия между госаппаратом и сувереном. Кризисные явления отдельных государств и групп государств периодически охватывают весь мир, возрождая модные мифы о неминуемом конце цивилизации задолго до вселенских катаклизмов с земным шаром, с одной стороны, но укрепляя интеграционные механизмы решения проблем, например, глобализацию, с другой стороны.
Таким образом, патологии системных компонентов и связей функции руководства и лидерства имеют своим источниками дефекты управления в Целевом блоке и могут быть устранены лишь в государствах правового социального и либерально-демократиче- ского характера.

8.2 Функция контроля

Контроль как одна из функций управления представляет процесс определения качества и корректирования работы, выполняемой подчиненными, чтобы обеспечить реализацию решения органа управления. Функция контроля присуща всем организационным системам, поскольку связана с принятием и исполнением управленческого решения. Она присутствует во всех процессах, осуществляемых структурами управления и во всех функциях управления. Функция контроля реализуется, как и все прочие функции управления, с помощью структурных подразделений системы управления.
В государстве как организационной системе местоположение центра контроля зависит от того, кто является сувереном: народ, избранные им представители (делегированные правомочия) или узурпировавшее власть физическое лицо (лица). В государствах с диктаторскими режимами центр контроля — синоним диктатора, который одновременно является главой госаппарата. Он по своему произволу может формировать или интерпретировать результаты контроля, осуществляемого госаппаратом. Третий участник контроля — население страны — под страхом жестоких наказаний не может выразить по обратной связи протест против дезинформации.
В государствах, находящихся в «пути» и относящих себя к демократическим, представители народа в роли делегированного суверена, получившие от него легитимацию (на выборах), могут организовывать контроль и интерпретировать его результаты в зависимости от случайного расклада политических сил во власти. В связи с этим государственные решения о проведении контроля и признании его результатов могут непредсказуемо меняться от максимальной транспарентности до полного искажения действительности. Точно также обратная связь от народа к власти может оказывать и не оказывать влияния на результаты контроля, правда, наказания за высказывания гражданами и жителями страны оценок качества власти становятся не столь жестоким по сравнению с диктатурой, но блокируются разного рода цензурными фильтрами и владычеством монопольных СМИ.
Функция контроля может приобрести свойство независимости только при условии разделения центров государственного управления и контроля по вертикали. При таких условиях может возникнуть возможность достоверного отражения действительности при контроле .
Перейдем к рассмотрению внутренних моментов контроля и их составляющих, которых в менеджменте относят к принципам контроля; здесь и далее цитируются результаты исследований Г. Кунца и С. О’Доннела , поскольку аналогичные работы по теории управления государства авторам не известны. «Ввиду того, что контроль, хотя и представляет собой систему, является подсистемой более крупной области управления, некоторые из этих принципов, естественно, имеют сходство с принципами других управленческих функций и сопровождают их» . Принципы контроля, как и других управленческих функций, можно разделить на три категории в зависимости от цели, структуры и процесса.
Управленческие принципы контроля, относящиеся к категории цели
Принцип гарантии достижения цели. Этот принцип, состоящий в том, чтобы гарантировать выполнение решений центра средствами контроля реализуется путем выявления отклонений и создания основы для принятия мер с целью корректирования потенциальных и фактических отклонений. Этот принцип рассмотрен выше, поскольку он определяет не только внутренние, но и внешние условия достижения цели.
Принцип ориентации контроля на будущее. Ввиду наличия временных лагов во всей системе контроля, чем больше его система будет исходить из информации, ориентированной на будущее, а не на простую обратную связь, тем больше руководители будут иметь возможность предвидеть нежелательные отклонения от решений до того, как отклонения произойдут, и вовремя принять меры для их предотвращения. Следование этому принципу управления, наиболее полно реализованному в интерактивном планировании (компонент целевого управления), предопределило успешное развитие крупнейших мировых корпораций в XX веке . «На практике, — пишут Г. Кунц и С.О’Доннел, — этим принципом часто пренебрегают, главным образом потому, что современное управление не обеспечивает контроля, ориентированного на будущее» .
Принцип ответственности за осуществление контроля. Главная ответственность за осуществление контроля лежит на ЛПР, отвечающем за выполнение соответствующих решений. Поскольку делегирование полномочий, распределение заданий и ответственность за достижение определенных целей лежит на отдельных руководителях, контроль над выполнением этой работы должен проводиться каждым из них. Ответственность руководителя нельзя ни отменить, ни отложить до тех пор, пока произойдут соответствующие изменения в организационной структуре.
Принцип эффективности контроля. Методы и подходы контроля эффективны только тогда, когда они выявляют и раскрывают характер и причины отклонений от планов при минимальных затратах, поскольку методы контроля имеют тенденцию становиться все более дорогостоящими, сложными и неудобными.
Принцип прямого контроля. Чем выше властная роль каждого руководителя в системе управления, тем меньше потребность в косвенном контроле. Большинство методов контроля исходит из того, что люди делают ошибки и часто не принимают правильных и своевременных мер для их исправления. Чем выше квалификация руководителей, тем лучше они сумеют увидеть отклонения от планов и вовремя принять меры для их предотвращения. Это значит, что самым прямым из всех контролей является принятие мер для обеспечения наивысшей квалификации руководителей.
Структура контроля
Функция контроля, как и другие функции, реализуются только, будучи облечены в какую-либо структуру. В теории и практике государственного управления и права упоминаются, как правило, структуры государственного контроля и аудита, относящихся к сфере бюджетно-финансовых отношений. Между тем, как показано в таблице 7, сферы контроля значительно шире, и если существование более широкого ареала распространения функции контроля не находит упоминания в конституционном праве (хотя бы в виде принципов), то, откуда оно может появиться.
Изложенные ниже принципы имеют целью подчеркнуть, как системы и методы контроля должны быть построены, чтобы обеспечить совершенствование управленческого контроля.
Принцип отражения решений. Чем яснее, полнее будут решения и чем лучше они взаимоувязаны, чем больше контроль отражает эти планы, тем эффективнее он будет служить потребностям руководителей. Нельзя создавать систему контроля, не имея плановых и других решений, поскольку задача контроля — гарантировать выполнение решений в том виде, в каком они составлены. Нет сомнения в том, что методы контроля будут более эффективными, если они дадут возможность проследить весь процесс выполнения решений, которые, в свою очередь, должны быть конкретными, полными и интегрированными.
Принцип организационного соответствия. Чем более четкой, законченной и компактной будет организационная структура и чем тщательнее продумана система контроля для определения места в организационной структуре, где сосредоточена ответственность за то или иное действие, тем больше она будет способствовать корректированию отклонений от планов.
Планы выполняются людьми. За отклонения от плана должны отвечать, прежде всего, те руководители, кому доверено их выполнение. Поскольку организационная структура определяет роли, исполняемые теми или иными должностными лицами, следовательно, контроль должен строиться так, чтобы он также соответствовал роли того, кто отвечает за выполнение планов.
Принцип индивидуального подхода к контролю. От того, насколько методы контроля и соответствующая информация понятны каждому отдельному руководителю, зависит и степень их использования для обеспечения эффективности контроля. Некоторые методы контроля и необходимая для этого информация используются на самых различных организациях и на разных уровнях управления. Но, как правило, контроль носит индивидуальный характер и соответствует конкретным задачам, стоящим перед руководителем. Это обусловлено отчасти должностным положением руководителя (о чем говорилось выше), а отчасти характером и уровнем его знаний. До нашего времени некоторые руководители государств, компаний и низовые руководители приходят в ужас (часто по совершенно различным причинам) от неудобоваримости и несоответствия формы, предназначенной для контроля информации, особенно связанной с применением компьютеров, в то время как та же самая информация приводила в восторг контролера, привыкшего к цифрам, графикам и и таблицам. Следует помнить, что информация, которой не может или не хочет пользоваться руководитель, не имеет практического значения.
Процесс контроля
Часто контроль зависит от применяемых методов, а вместе с тем во многих случаях и от умения управлять. Однако существуют и общие рекомендации и принципы, которые находят широкое практическое применение.
Принцип нормативов. Обязательным условием эффективного контроля является наличие объективных, точных и удобных для применения нормативов. Для разработки и решения управленческих задач существует достаточно простой и конкретный способ определения степени выполнения запланированных задач. Поскольку контроль осуществляется человеком, он неизбежно подвергается влиянию личностных факторов. Фактическое положение дел может восприниматься в самом различном свете в зависимости от личности контролирующего, поэтому необходимы четкие и объективные критерии проверки качества работы, которые будут убедительными и для подчиненных.
Принцип контроля по критическим точкам. Эффективный контроль требует особого внимания к тем факторам, которые являются критическими для оценки степени выполнения индивидуального плана. Как правило, руководителю нет необходимости проверять все до мелочей — нужно лишь убедиться, что решения выполняются. Поэтому он сосредоточивает внимание лишь на узловых моментах деятельности, по которым можно определить, имеются ли отклонения от решений. Не существует готовых инструкций по определению таких узловых моментов — их выбор и есть проявление мастерства управляющего. Каждый руководитель продумывает, по каким моментам операций он лучше всего определит степень выполнения планов, за которые он отвечает.
Принцип исключений. Чем больше внимания будет сосредоточено на исключениях, тем более эффективными будут результаты контроля. Речь идет о том, что руководители должны заниматься лишь существенными отклонениями в лучшую или худшую сторону. Этот принцип часто путают с принципом контроля по критическим точкам, так как сходство между ними, безусловно, имеется. Однако принцип контроля по критическим точкам заключается в том, чтобы наметить эти точки, в то время как принцип исключений состоит в выявлении отклонений, происходящих в этих точках.
Принцип гибкости контроля. Чтобы не произошло снижения эффективности контроля даже при срывах или непредвиденных изменениях решений, в системе контроля с самого начала должна быть заложена необходимая гибкость. Следует обратить внимание, что этот принцип распространяется на качество планов, а не на действия людей, их выполняющих, и поэтому эффективные менеджеры избегают жесткой привязки мер контроля к решению, так как в случае его срыва эти меры окажутся бесполезными.
Принцип действия. Контроль оправдан только тогда, когда отклонения решений подвергаются затем корректированию. Однако на практике столь простые истины часто забываются. Предположим, что выявлены отклонения в фактической деятельности или ожидается, что потребуются организационные мероприятия: пересмотр принятых или составление дополнительных планов с целью исправления создавшегося положения. Возможно, потребуется реорганизация или замена персонала либо его переподготовка для достижения желательных результатов. Вполне вероятно также, что причиной неудовлетворительного положения является отсутствие должного руководства, вследствие чего подчиненные не имеют представления о планах и не получают необходимой мотивации для их выполнения. В любом случае предполагается действие. Этот принцип подтверждает неразрывное единство функций управления: планирования, подбора и расстановки кадров, руководства и контроля. Управление будет эффективным, если все эти функции осуществляются на должном уровне, если они составляют единую
систему (которая действует в открытой социальной системе), если их используют применительно к условиям конкретной ситуации.
Представленные принципы контроля, составляющие одноименную функцию управления, раскрывают механизмы ориентирования и руководства выполнением операций контроля, которые должны быть в Административном блоке. Поскольку Конституция, по умолчанию, является единственным источником норм права в системе государственного управления, отсутствие (полное или частичное) этих принципов может свидетельствовать о патологии в системе управления, порождающей проблемы и кризисы в обществе и государстве.

8.3 Функция контроля. Конституционные примеры

Ниже приведены статьи конституций, перечисленных в алфавитном порядке государств, в которых упомянута функция контроля.
АЗЕРБАЙДЖАН (Конституция 12 ноября 1995 г.)
Статья 17. Семья и государство, II. Забота о детях и их воспитание являются долгом родителей. Государство осуществляет контроль за выполнением этого долга.
Статья 95. Вопросы, решаемые Милли Меджлисом (парламентом) Азербайджанской Республики, п. 5) на основании представления Президента Азербайджанской Республики утверждение государственного бюджета Азербайджанской Республики и контроль за его исполнением; п. 19) создание Аудиторской палаты.
АРГЕНТИНА (Конституция 08 июля 2001 г.)
Глава первая. Декларация прав и гарантий, ст. 14 бис. Трудовая деятельность, осуществляемая в любой форме, защищена законом, который обеспечивает трудящимся... контроль над производством и сотрудничество с администрацией...
Глава шестая. О Главном аудиторском управлении, Статья 85 — Внешний контроль за работой государственного сектора по вопросам государственной собственности, национальной экономики, финансовой и оперативной деятельности осуществляется органами законодательной власти. Мнение законодательной власти о деятельности или замене органа национального управления выражается посредством решений Главного аудиторского управления Аргентины.
Глава седьмая. Об органе защиты прав народа Аргентины.
Статья 85. Внешний контроль за работой государственного сектора по вопросам государственной собственности, национальной экономики, финансовой и оперативной деятельности осуществляется органами законодательной власти. Мнение законодательной власти о деятельности или замене органа национального управления выражается посредством решений Главного аудиторского управления Аргентины.
Статья 86. Орган защиты прав народа является конституционным независимым органом, созданным при Конгрессе, и осуществляет свою деятельность на принципах самостоятельности, не получая каких-либо указаний со стороны органов власти. Задачами органа являются защита прав человека, а также прочих прав, гарантий и интересов, закрепленных данной Конституцией и законодательством Аргентины, а также противодействие административным органам, ущемляющим права человека, контроль за деятельности органов власти.
БЕЛОРУССИЯ
(Конституция 1994 г. с изменениями 17 октября 2004 г.)
Статья 84. Президент (п. 26) непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления; имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству.
Глава 8. Комитет государственного контроля. Статья 129. Государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов президента, парламента, правительства и других органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществляет Комитет государственного контроля.
Статья 130. Комитет государственного контроля образуется Президентом. Председатель Комитета государственного контроля назначается Президентом.
Статья 131. Компетенция, организация и порядок деятельности Комитета государственного контроля определяются законодательством.
БОТСВАНА (Конституция 30 сентября 1966 г.)
Генеральный прокурор
Статья 51. Исполненяя обязанности, возложенные на него подразделом 3 данного раздела, Генеральный прокурор не подчиняется предписаниям и контролю со стороны другого лица или органа.
Статья 65. Исполненяя обязанности, возложенные данным разделом, Разграничительная комиссия не подчиняется предписаниям и контролю со стороны другого лица или органа.
Комиссия по судебной системе.
Статья 103. Состав и регламент работы не регулируется предписаниями и контролем со стороны другого лица или органа.
Статья 104. Дисциплинарный контроль над лицами, занимающими данные позиции, а также вопросы об освобождения от занимаемых должностей возлагаются на Президента, действующего по согласованию с Комиссией по судебной системе.
Статья 109. Комиссия по государственной службе, кроме приведенных в подразделе 13 данного раздела случаев, не подчиняется предписаниям и контролю со стороны другого лица или органа во время исполнения своих обязанностей, предусмотренных Конституцией.
Статья 110. Парламент, издавая специальный законный акт, может осуществлять назначение государственных служащих, дисциплинарный контроль и освобождение от исполнения обязанностей лиц, занимающих должности, указанные в данном разделе и разделах 111, 113, 114 Конституции.
Статья 112. Президент имеет право назначать, осуществлять дисциплинарный контроль, освобождать лиц от занимаемых должностей, перечисленных в данном разделе.
Статья 116. Полномочия Комиссии касательно пенсий. В данном разделе «соответствующая комиссия» означает:
А. Комиссия по судебной системе, которая в случае освобождения от занимаемой должности государственного чиновника должна провести контроль над ним перед тем, как будет выплачены премии за образцовое исполнение должностных обязанностей. Статья 124. Генеральный аудитор, исполняя свои обязанности, не подчиняется предписаниям и контролю со стороны другого лица или органа.
Статья 127. Ни одно положение Конституции о неподчинении должностного лица предписаниям и контролю со стороны другого лица или органа не может быть истолковано как иммунитет от судебного преследования за неисполнение своих обязанностей, указанных в Конституции.
ИРАН
(Конституция 1979 г.)
Конституционный контроль осуществляет Совет по охране Конституции. Поправки принимаются Советом по пересмотру Конституции, подписываются Президентом и одобряются на референдуме. 28 июля 1989 года были внесены поправки в преамбулу и 48 статей. Одной из этих поправок был ликвидирован пост премьер-министра.
ИСПАНИЯ (Конституция 27 декабря 1978 г.)
Раздел Г. Об основных правах и обязанностях. Глава 2. Права и свободы. Секция Г. Об основных правах и гражданских свободах Статья 20.3. Закон регулирует организацию и парламентский контроль за средствами массовой информации, зависимыми от государства или любых публичных учреждений, и гарантирует доступ к этим средствам различным представительным социальным и политическим группам, уважая плюрализм общества и существование различных языков в Испании.
Раздел ГУ. О Правительстве и администрации
Статья 106.1. Суды осуществляют контроль за реализацией регла- ментарной власти, за законностью действий администрации, а также за подчинением ее деятельности оправдывающим ее целям.
Раздел УН Экономика и финансы
Статья 136.1. Счетная палата (El Tribunal de Cuentas) является высшим контрольным органом за финансовыми счетами и экономической деятельностью государства, а также за публичным сектором. Она несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению Кортесов при изучении и проверке общих счетов государства. 2. Счета государства и публичного сектора передаются для проверки Счетной палате. Счетная палата независимо от своей собственной компетенции направляет Генеральным кортесам ежегодный доклад, в котором по своему усмотрению сообщает о допущенных нарушениях и об ответственности, которая, по ее мнению, должна иметь место. 3. Члены Счетной палаты обладают той же независимостью и несменяемостью, и на них распространяются те же условия несовместимости должностей, что и на судей. 4. Органический закон определяет состав, организацию и функции Счетной палаты.
Раздел VIII. О территориальной организации
Статья 149. 1. Государство обладает исключительной компетенцией в следующих областях: 20а... контроль за воздушным пространством...
Статья 153. Контроль за деятельностью органов автономных сообществ осуществляется:

1. Конституционным судом в отношении конституционности их нормативных актов, имеющих силу закона;
2. Правительством по получении заключения Государственного совета в отношении осуществления делегированных полномочий в соответствии с пунктом 2 статьи 150 (си. гл. 7 наст, книги);
3. органами административной юстиции в отношении автономного управления и его регламентарных норм;
4. Счетной палатой в отношении экономики и бюджета.

КНДР
(Конституция)
Охрану Конституции осуществляет высший орган государственной власти — Верховное народное собрание, а также народная прокуратура. Поправки в Конституцию вносятся и одобряются также Верховным народным собранием. С 1972 года изменения вносились два раза — в 1992 и 1998 годах.
КНР
Четвертая Конституция КНР разработана специальной комиссией и принята на пятой сессии всекитайского собрания народных представителей (ВСНП), высшего органа власти Китая, 4 декабря 1982 года. В новой конституции нашел отражение проводимый Дэн Сяопином курс «социальной модернизации», нацеленный на построение социалистической рыночной экономики.
Полномочия по конституционному контролю принадлежат ВСНП и его Постоянному комитету. Поправки принимаются большинством в две трети голосов депутатов ВСНП. Действующая Конституция менялась четыре раза. При последнем пересмотре в 2004 году в нее, в частности, было внесено положение, согласно которому «государство соблюдает и гарантирует права человека».
КУБА
(Конституция 1992 г.)
Конституционный надзор осуществляет Национальная ассамблея — высший орган власти в стране. Она же вносит поправки в Конституцию, которые должны получить одобрение двумя третями голосов. Изменения в Основной закон вносились в 1978, 1992 и 2002 годах. В последнем случае в документе было закреплено положение о незыблемом характере социалистического строя.
ПОРТУГАЛИЯ (Конституция 1976 г.)
Конституционный контроль осуществляется Конституционным судом. Поправки принимаются двумя третями голосов депутатов парламента. За время действия конституции изменения вносились семь раз.
СИРИЯ
(Конституция 1973 г., с поправками 2000 г.)
Функции конституционного контроля осуществляет Верховный конституционный суд. Поправки принимаются 2/3 голосов членов народного совета (парламента) и одобряются Президентом. В июне 2000 года в текст было внесено изменение, снижающее минимальный возраст для кандидата в президенты с 40 до 34 лет. Эта поправка, принятая сразу после смерти президента Хафеза Асада, позволила его сыну Башару возглавить страну.
ФРГ
(Основной закон 24 мая 1949 г.)
Статья 13. (Вредакции Закона от 26 марта 1998 г.) Жилище неприкосновенно. (3) Если некоторые фактические данные дают основание предположить, что кто-либо подготавливает одно из особо тяжких уголовных преступлений, в частности предусмотренное законом, то допустимо использование технических средств акустического наблюдения за жилыми помещениями, в которых предположительно находится преследуемое лицо, для борьбы с этим правонарушением на основе судебного распоряжения, если расследование обстоятельств иными средствами было бы несравнимо более тяжелым или привело бы к неудаче. Предпринимаемые меры должны быть ограничены временным сроком. Распоряжение дается коллегией из трех судей. Когда имеется опасность промедления, то распоряжение может быть дано одним судьей.
(4) В целях защиты от непосредственной угрозы общественной безопасности, в частности от угрозы для общества или для жизни, технические средства наблюдения за жилыми помещениями могут быть использованы только на основании судебного распоряжения. Когда имеется опасность промедления, то принятие мер может быть разрешено другим органом, установленным законом; впоследствии в отношении этих мер без какой-либо отсрочки должно быть принято судебное распоряжение.
(6) Ежегодно Федеральное правительство информирует Бундестаг об использовании технических средств в соответствии с положениями абзаца 3, а по делам, относящимся к федеральной компетенции, об использовании таких средств в соответствии с абзацем 4, а также о применении абзаца 5, когда судебная власть должна осуществлять судебный контроль. Комиссия, избираемая Бундестагом, осуществляет парламентский контроль на основе этого доклада. Земли обеспечивают эквивалентный парламентский контроль.
Статья 87 (2)*(85). В качестве непосредственно подчиненных Федерации корпораций публичного права действуют те учреждения социального страхования, сфера компетенции которых распространяется на территорию более чем одной земли. Учреждения социального страхования, компетенция которых распространяется за пределы одной земли, но не более трех земель, в отступление от предложения 1 действуют в качестве непосредственно подчиненных земле корпораций публичного права, если осуществляющая контроль земля была определена заинтересованными землями.
ФРАНЦИЯ (Конституция 4 октября 1958 г.)
Статья 72. (Конституционный закон № 2003-276 от 28 марта 2003 г.), последний абзац: В территориальных коллективах Республики представитель государства, представляющий каждого из членов правительства, ответствен за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов.
Статья 74. (Конституционный закон № 2003-276 от 28 марта 2003 г.), Государственный совет осуществляет специфический судебный контроль в отношении некоторых категорий актов законодательного собрания в областях, относящихся к законодательной сфере.
ЧИЛИ (Конституция 1981 г.)
Конституционный надзор осуществляет Конституционный трибунал. Поправки в Конституцию, которые вносят Президент или члены Национального конгресса, утверждают обе палаты парламента. В отдельных случаях Президент имеет право вынести проект поправок на референдум. С 1988 года изменения вносились десять раз. Поправки 1988 года упростили процесс пересмотра Конституции. В 2005 году президентский срок был сокращен с 6 до лет, был отменен институт пожизненных сенаторов.

ЯПОНИЯ
(Конституция вступила в силу 3 мая 1947 г.)
Палата советников
Статья 72. Премьер-министр в качестве представителя Кабинета вносит на рассмотрение парламента законопроекты, докладывает парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений, а также осуществляет контроль и наблюдение за различными отраслями управления.
Статья 81. Верховный суд является судом высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта.
Статья 90. Заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом.
Структура и полномочия Ревизионного совета определяются законом.

8.4. Функция контропя. Краткий обзор патологий

Рассмотрение в рамках Административного блока государств, находящихся на разных стадиях своего развития, показало, что функции контроля уделяется внимание. Предусматриваются три вида контроля: парламентский, судебный и административный. Однако в системных компонентах и связях функции контроля обнаруживаются опасные патологии. Во-первых, практически ни в одном из рассмотренных государств все виды контроля не являются действительно независимым. Чем моложе возраст демократии, тем реже можно обнаружить законоположения о том, что полномочия контроля де-юре переданы низовым управляющим. Контроль по-прежнему остается малоэффективным и нередко тоталитарным. Контроль принимаемых властью решений со стороны граждан по обратной связи де-факто осуществляется лишь теми государствами, которые правовым образом закрепили обязанность госаппарата своевременно и по существу отвечать на обращения населения.
Во-вторых, управленческие принципы контроля, относящиеся к категории цели, структур и процесса контроля, обеспечивающие эффективность управления в корпорациях, слабо или вовсе не представлены в конституционном праве.
Административный контроль осуществляется в основном за денежными потоками и законодательными актами. Однако ни в одном из приведенных примеров конституций не удалось найти упоминание об обязательных процедурах контроля на всех этапах жизненного цикла: подготовки, принятия и исполнении решений, а также внесения коррективов по результатам реализации решений. Это приводит к неограниченному росту численности структурных подразделений в системе управления и чиновников, поскольку жизненный цикл многих решений прерывается, не достигнув поставленных задач. Рост численности чиновников порождает большой комплекс проблем и кризисов в государстве и, прежде всего, является источником коррупции.

.