Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 7. Административный блок Конституции. Функция организации

7.1. Основания организации
7.2. Состояние функции организации государственного управления
7.3. Структуры, реализующие принцип субординации
7.4. Разделение ветвей власти
7.5. Разделение полномочий при принятии и исполнении решений
7.6. Структуры, реализующие принцип координации
7.7. Общая патология функции организации (обзор)

7.1 Основания организации

Всесторонне обоснованные управленческие решения, о которых говорилось выше, являются необходимым, но недостаточным условием для того, чтобы они были реализованы в жизни. Условием достаточности является создание организации, предназначенной для превращения решения в жизненные реалии с помощью функций управления, воплощающих универсальный жизненный цикл управленческого решения в деятельность людей (исполнителей). Создание организации осуществляется людьми с помощью функции организации, однако сама эта функция (по Богданову) присуща всем системам в мироздании. В них происходит объединение различных элементов: от первичных субстанций природы, отдельных элементов неживой природы, до объектов и субъектов живой природы (последних — в человеческом обществе) и разъединение (дезорганизация) для создания других объединений (систем) с новыми участниками или возвращение элементов в первичное природное состояние. Эти процессы рассматриваются во всех отраслях наук: конъюнкция и дизъюнкция — в математике, ассоциация и диссоциация — в химии, организация и дезорганизация — в общественных науках, в менеджменте, маркетинге.
В этом качестве функция организации выступает как процесс управления и как форма деятельности сообщества людей. Подтверждение такого взгляда можно найти в работах Г. Кунца и О’Доннела . Они называют организационную функцию необходимым условием эффективной деятельности по достижению поставленной цели организации. Это положение в равной степени верно для коммерческого предприятия, для правительственного учреждения и для системы управления государства. Создание и поддержание системы ролей является в основном функцией организационной деятельности.
Чтобы организационный процесс существовал и имел смысл, он должен включать: 1) поддающуюся проверке цель, 2) четкое определение основных обязанностей или областей деятельности (функций и структур); 3) определенную свободу действий или полномочий с тем, чтобы индивид, действующий в данной роли, знал, что лично он может предпринять для получения желательных результатов. В соответствие со структурой ролей строится формальная организация, состоящая из структурных подразделений для исполнения функций управления в различных сферах деятельности в интересах народа и/или власти.
Общие требования к таким подразделениям были сформулированы У.Р. Эшби . Открытый им фундаментальный закон управления заключается в том, что разнообразие сложной системы требует управления, которое само обладает некоторым разнообразием. Иначе говоря, значительное разнообразие воздействующих на большую и сложную систему возмущений требует адекватного разнообразия её возможных состояний. Если же такая адекватность в системе отсутствует, то это является следствием нарушения принципа целостности составляющих её частей (подсистем), а именно — недостаточного разнообразия элементов в организационном построении (структуре) частей.
Ограничение непредсказуемого разнообразия в поведении управляемого объекта достигается за счет увеличения разнообразия органа управления (управленческих команд). Чтобы достигнуть минимума разнообразия выходных реакций (результатов деятельности) системы, управляющий орган должен быть способен к выработке определенного минимума команд и сигналов. Если его мощность ниже минимума, он не способен обеспечить полное управление. Процесс управления, в конечном счете, сводится к уменьшению разнообразия состояний управляемой системы, к уменьшению её неопределенности .
Анализ публикаций в области управления государством (госу- дарствоведение) и государственного (конституционного) права, не говоря уже о политологии, занятой описанием политических фактов, показывает, что в настоящее время единственным источником информации о построении структурных подразделений верхнего уровня является опыт предшественников (т.е. ранее принятые Конституции и доктрины государственного права). Однако такой подход, отражающий традиционное понимание, не позволяет обнаружить действительные (глубинные) источники проблем и кризисов в отношениях между властью и народом, между народом (обществом) и индивидом .
Цитируемый выше Р. Акаф на примере родственной государству системы управления крупных корпораций показал, что при таком подходе позитивная информация о возможностях эффективного развития государственного управления заменяется привычным ростом бюрократии, для которой собственный «рост и выживание имеют приоритет над эффективностью их общественной или производственной функции. Бюрократии вырождаются в плохо адаптирующихся организационных динозавров, вымирание которых занимает длительный период» .
Здесь необходимо принять во внимание следующее замечание, которое мы вспоминаем уже не раз. У человеческих организаций не было и нет времени, которым располагала природа в эволюционных «поисках» лучших решений. К тому же у людей не принято безразличное отношение к своим созданиям, которые природа безжалостно (в человеческом измерении) уничтожает, если какое-либо из них не может самостоятельно адаптироваться к условиям существования в среде. Безразличная природа закрепляет в своих созданиях лучший опыт предшественников, а человек закрепляет для будущих поколений тот опыт, в преимуществах которого его создатели смогут убедить общественное мнение.

7.2 Состояние функции организации государственного управления

Организация системы государственного управления при диктатуре или при представительной демократии зависит от характера личности суверена: имеется в виду ЛПР — субъект управления, а не некий поручитель, от имени которого он действует; вопрос о суверене детально рассмотрен в параграфе 4.7. Многочисленные публикации разного времени на русском и английском языках указывают на удивительное сходство структур управления государств, которое восходит, вероятно, к Общему принципу управления открытыми системами в живой природе (общая модель представлена на рис. 4 (гл. 1). Эта интуитивная унификация указывает на один источник — опыт предшественников, который сохранял структуру государственного управления на макроуровне, добавляя некоторые внутренние изменения на мезоуровне, например, разделение палат парламентов или ветвей власти (Дж. Локка и Ш. Монтескье, XVII в.). Вероятно, по этой причине отсутствуют исследования оснований государственных структур на макроуровне .
Может ли такая унифицированная организационная модель государственного управления выполнить условия, диктуемые сувереном, в роли которого выступает народ, принявший конституционную цель и обладающий исключительным правом внесения поправок в конституцию государства?
В практике управления организационными системами, в том числе государств, принимается огромное количество решений по подготовке, утверждению (принятию), руководству исполнением, контролю над исполнением общих и специальных функций управления (численность которых в некоторых государствах превышает цифру 500) и внесению коррективов в решения по результатам их исполнения. Выполнение такой работы требует большого числа людей — служащих управленческого аппарата (госаппарата), которых относят к общему понятию «бюрократии».
Для обеспечения оптимальных условий управляемости1 госаппарата создается структура (лат. structura — строение, расположение, порядок), представляющая совокупность устойчивых отношений, характеристик организации, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе (воспроизводимость характеристик во временных циклах), т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях. Согласно Т. Парсонсу, «система стабильна или находится в относительном равновесии, если отношения между ее структурой и процессами, протекающими внутри нее, и между ней и окружением таково, что свойство и отношения, названные нами “структурой”, оказываются неизменными» . Высказанное в начале XX века соображение не претерпело сколько-нибудь серьезных изменений до настоящего времени.
Структура обеспечивает целостное и правовое обособление (Глобальный принцип управления в природе, см. табл. 1) организации (как общности), а структуризация ее деятельности составляет основу функции организации (принципа и процесса), которая сводится к распределению ролей руководителей структурных подразделений с учетом ограничений, задаваемых условиями управляемости. Создание оптимальной организационной структуры управления государства требует учета принципов и функций управления, относящихся к разным сферам деятельности человека, общества и государства. На рис. 19 приведена логическая модель планирования организации, которая не требует разъяснения. Понимание механизмов взаимодействия множества факторов и их характера позволяет раскрыть источники ошибок управления, за которые граждане и жители государства платят высокую цену.
Для иллюстрации механизма структуризации рассмотрим процесс выбора и принятия решения в качестве основания для формирования подразделения госаппарата. Известно, что решения госаппарата могут носить стратегический, тактический или оперативный характер, отражающий степень неопределенности информации о настоящем и закономерностях и случайностях будущего. Стратегические решения выступают в форме планов; взаимодействие вла-

Рис. 19. Процесс планирования оргструктур (из книги Г. Кунца и С.О’Доннела, с. 151)

сти, общества и гражданина устанавливается государством в форме законов, которые принимаются на длительный срок (важнейшее свойство, присущее законам), тактические и оперативные решения — акты органов государственного управления (регламенты, приказы, годовые бюджеты, планы и проч.) рассчитаны на применение в ограниченные периоды времени. Каждое решение имеет не только содержательные различия (собственные цели, задачи, средства и пр.), но и различное отношение к неопределенности информации, что соответственно требует разного профессионального подхода к подготовке и принятию решений, т.е. своего персонала.
Отсюда вытекает потребность структуризации деятельности персонала госаппарата, которая, во-первых, необходима, чтобы минимизировать численность аппарата (природный принцип экономии) и, во-вторых, уменьшить потери, порождаемые неопределенностью будущего, независимо от степени управляемости.
Процесс создания структурных подразделений в системе государственного управления получил название «структуризации» , в основе которого лежит классификация — метод деления понятий и объектов в логике, представленный логической операцией, раскрывающей объем родового понятия путем перечисления соответствующих ему видовых понятий. Термин «деление понятия» описывает два взаимосвязанных процесса: мысленное деление объема родового понятия на подклассы, а также соотнесение родового и вводимых для описания образовавшихся подклассов видовых понятий. В структуре логического деления существуют три элемента: делимое (родовое понятие), члены деления (видовые понятия), основание деления. Основание деления — признак (или совокупность признаков), по которому проводится деление. Нарушение логической операции и требований, вытекающих из нее, может иметь серьезные последствия в форме отсутствия структурных подразделений или их дублирования, что порождает проблемы и кризисы в государстве.
Со времен создания первых структурных подразделений правительства (министерства появились в Западной Европе в XVIII— XIX в.) используют два принципа структуризации: функциональный (ориентированный на удовлетворение основных потребностей населения и власти) и хозяйственный (ориентированный на производство и реализацию различных видов продукции и услуг).
Функциональный принцип выступает как фактор стабилизации в развитии государства: никакие изменения внутренней ситуации или среды не меняют субстанциональных потребностей человека, общества и государства, и поэтому базовая структура правительства остается неизменной и требует минимального числа структурных единиц.
Функциональный принцип реализуют структурные подразделения, носящие условно штабной характер, статус которых может быть формальным — Совет министров (или Кабинет министров) и узкий Кабинет министров (может быть неформальным), который готовит решения по части функций, требующих неотложных решений, могущих носить секретный характер. Штабные подразделения состоят из руководителей министерств и ведомств. Общая структура штабных подразделений должна формироваться таким образом, чтобы охватывать потребности и интересы, возникающие на всех этапах жизненного цикла человека и принять оптимальные, согласованные между членами решения.
Штабные подразделения представлены руководителями министерств и ведомств, имеющих соответствующие статусы государственных министров, министров без портфеля и руководителей государственных ведомств; перечень сфер деятельности структурных подразделений внешнего уровня системы управления представлен в табл. 5. Среди них: гарантии и контроль над осуществлением прав (юстиция); выработка эффективных экономических методов управления производством, потреблением, оборот и накопление финансов (экономическое развитие и казначейство); защита неотъемлемых прав человека на жизнь в чрезвычайных ситуациях (армия, внутренние дела); защита социальных прав человека на всем протяжении жизни, включая медицину критических ситуаций в жизни отдельного человека и при массовых эпидемиях, обязательное образование в детстве и юности, охрана здоровья и спорт, социальное обеспечение (социальная защита); сохранение окружающей среды (экология); развитие культуры, искусства и науки, поддержка гражданского общества (развитие личности); поддержание оптимальных отношений с иностранными государствами и мировым сообществом (ведомство иностранных дел); производство общегражданской и общегосударственной продукции и услуг, включая создание и поддержание государственных запасов, производство оружия, создание средств коммуникаций: транспорт, связь и др. (контроль над производством и распределением общегражданской и общегосударственной продукции и услуг).
Второй принцип структуризации — хозяйственный — реализуется линейными подразделениями — министерствами, представленными в штабных подразделениях, другая (большая часть) хозяйственной деятельности, связанная с производством и реализацией продукции и услуг внутреннего пользования и на экспорт передается в ведение коммерческих организаций.
Таким образом, существует потребность в ограниченной численности министерств, причем численность слабо изменчива, поскольку неизменны основные потребности на этапах жизненного цикла человека и его общественных организаций. Однако в практике ряда государств число министерств намного превосходит оптимальный показатель, установившийся в 220-летней практике первого конституционного государства, США: 13-15 министров. В настоящее время численность министров, особенно в малых государствах, отличается от этого показателя в два и более раз . Численность министров во многих государствах конституционно не регламентирована, и назначение на должность министра нередко используется главой правительства как плата политическим противникам за лояльность при принятии государственных решений.
Следуя логическому правилу деления, можно представить администрацию государства как родовое понятие, ветви власти, как видовые понятия и потребности населения в продуктах и услугах, как признак деления. Тогда базовые основания структуризации могут быть прослежены на модели (см. табл. 5): все функции управления расположены в той последовательности, в которой они формируют управленческие решения, затрагивающие внутреннюю деятельность аппарата государственного управления: принятие государственных решений для реализации государственной цели, регулирование отношений с мировым сообществом и средой, а также по управлению государственным хозяйством.
Поскольку в настоящей работе авторы не рассматривают содержательные аспекты деятельности госаппарата (в противном случае книга превратилась бы в неудобный для пользования толстенный фолиант), перечни решений и дел хозяйственного управления даны лишь в перечислениях и не претендуют на полноту. В перечень канонических функций управления Административного блока не включены две функции: внутренней иммунной защиты системы и интеллектуальное воздействие на административный аппарат (образование и воспитание будущих лидеров государства и пробуждение сознания населения к гражданской активности и ответственности); обе функции могут выполняться (и фактически выполняются, если выполняются) без участия госаппарата в Блоке самоуправления, см. главу 9. Структуризация позволяет выявить еще более глубокое основание деления — принципы управления.
Как видно на модели (см. табл. 5), в Административном блоке используются два управленческих принципа: субординации (управление по вертикали — централизация) и координации (управление по горизонтали — децентрализация), осуществляемых структурными подразделениями госаппарата, наряду с другими управленческими принципами, которые действуют в ФСКУ. Оба принципа восходят к Глобальным принципам управления в живой природе и в полной мере реализованы в деятельности любых организационных объединений человека, который дают им разные названия .

7.3 Структуры, реализующие принцип субординации

Принцип субординации обеспечивает выполнение императивов верхнего уровня на основе подчинения нижних уровней. В государствах с диктаторскими режимами принцип субординации определяет решения практически по всем функциям управления. Многотысячелетняя история борьбы граждан с властью за свои права и есть борьба за ограничение роли принципа субординации в управлении. В этой борьбе (не только идей, но живых людей), как видно из истории, например, Великобритании, противники монархизма ставили практические задачи исходя из реальной ситуации: ограничить диктатуру монарха, насколько это удавалось в действительности.
Такой вынужденный эмпиризм (по сравнению с Конституцией США, в которой через четыре века удалось сконструировать целостную государственную систему и добиться ее реализации) привел к снижению роли принципа субординации. Возросла роль принципа координации, выражающего согласование цели и действий подразделениями, находящимися на одном иерархическом уровне управления, что имело менее трагические, но значительные негативные экономические последствия.
В Административном блоке принцип субординации, как отражение метода целевого управления, используется при выработке и реализации стратегических решений (затемненные ячейки, см. табл. 5), касающихся долгосрочного курса развития государства, норм конституционного права, а также при руководстве силовыми структурами, при планировании и контроле над производством и использованием средств общегражданской защиты и при оперативных решениях и руководстве действиями по предупреждению глобальных конфликтов и катастроф, преодолению их последствий. Относительную экономическую свободу имеют производство средств и услуг общегражданского назначения и более широкую (почти без вмешательства государства) производство потребительских товаров и услуг. Похожая ситуация сохранится даже при вырождении государства в центральный орган управления будущего эрзац - государства.
Функции управления всеми иными видами управленческой деятельности, согласно общей тенденции снижении роли государства в управлении страной (имея в виду создание мер против возникновения государственной диктатуры путем передачи в управление коммерческим или общественным организациям большинства видов деятельности) , рано или поздно будут опираться преимущественно на принцип координации, связанный с децентрализацией государственного управления.
Как было упомянуто, принцип субординации или вертикального управления предусматривает подчинение нижестоящих организационных структур управления вышестоящим. Обеспечивает ли субординация управленческих структур исполнение закона Эшби о необходимом разнообразии?
Требование разнообразия при разделении оргструктур по вертикали может быть соблюдено, поскольку различные аспекты системы управления структурируются по многим основаниям, устраняя запрет логического деления, требующего одно основание для одного подразделения. Например, структурирование по уровню правомочий позволяет реализовать принцип делегирования полномочий руководства и принятия решений, восходящий к природному принципу управления живой материей, обеспечивающему уменьшение расхода ресурсов на управление объектом при повышении его эффективности (см. гл. 3). Наконец, информационное разнообразие существенно возрастает (на многие порядки), если роль суверена исполняет народ, представляющий бесконечно разнообразные интересы миллионов людей, по сравнению с интересами и же- ланиями единственного суверена-диктатора .
Из приведенных примеров видно, что структуризация обеспечивает максимальное разнообразие действий оргструктур, являясь в конечном итоге предпосылкой адекватности и эффективности принимаемых государственных решений. Кстати, формально, саму цель можно представить как информационную свертку разнообразных потребностей суверена. Этот прием известен в информатике, например, огромному объему информации, измеряемому в Ги- га-, Тера-, Пета- и т.д. байтах информации присваивается короткое имя, которое пользователями воспринимается как обозначение всего объема информации.
Идея необходимого разнообразия, к конце концов, сводится к наличию в системе управления некоторого правомочного антагониста, сомнения или несогласия которого возникают от инакости вйдения действительности, и это положительно влияет на выработку решений. Хрестоматийным инструментом является обратная связь, обладающая свойством универсальности. В системе государственного управления, сложившейся исторически на основе вертикального управления при соблюдении жесткой субординации со сложнейшим этикетом (английская монархия), создатели системы управления включили антагониста в форме двух палат парламента.
Управление по вертикали является универсальным принципом организменных систем, развитие которых продолжалось миллиарды лет. Последнее «творение» природы — человек (вида Homo sapiens) свою нынешнюю структуру (анатомию: форму тела и органов, их конструкцию и микроскопическое строение) получил от самого близкого предшественника Homo erectus, появившегося 1.5 миллиона лет назад. Понадобилось еще почти 700 тысяч лет, чтобы были осознаны стабильные формы человеческого тела, о чем свидетельствуют рисунки, сделанные рукой человека 25—30 тысяч лет назад — на стадии верхнего палеолита для Центральной Европы (Ориньяк). Предположения об универсальности внутреннего строения тела человека воплотилось в искусство врачевания недугов.
Однако существуют различия между живыми организмами и организационными артефактами. Центр управления биологической системы представляет созданный длительной эволюцией локальный объект управления, например, тело отдельного организма и особи в популяции животных, структуры и специализированные роли которых уже определились в ходе эволюции. Они предназначены и приспособлены к безусловному исполнению указаний центра.
В отличие от них, субъект управления организационной системы (артефакта) использует стихийно объединившихся (проживающих в одном месте) людей или сам субъект создает объект управления (собирая индивидов в организацию, иногда принудительно), определяет систему управления объекта и распределяет специализированные роли его компонентов — людей. Будущие и настоящие члены организации наделены собственной волей (как конечные субъекты права), и решения центра управления не всегда оказываются обязательными для них: будут ли они желать понять и исполнить (см. параграф 3.4).
Если эволюция в живой природе длительным путем отбирает лучшие модели объекта и средства управления (но и при этом есть тупиковые ветви эволюции), то люди, получившие (или взявшие) полномочия субъекта (или высшего субъекта — суверена) на создание нового государства, не всегда имеют опыт и знания в сфере управления, и долгие годы народы оплачивают своим имуществом и жизнями непрофессиональные и ошибочные государственные решения. К этому надо добавить, что и признанной научной теории управления государством до сих пор не существует.
Глобальный принцип централизованного управления, по-види- мому, начал использоваться при создании организаций, предназначенных для решения проблем выживания в экстремальных ситуациях . Уже в древнейшем мире на этом принципе было организовано управление вооруженными людьми для защиты сообщества или захвата добычи. Предводители таких военных организаций, обладая силой, распространяли свой диктат на более широкий круг жизненных функций множества людей (народ), живущих на некоторой территории (страны).
Позже высшие слои проводников и поддерживающих слоев диктата (воины, писари, глашатаи и т.п.) возводили диктатора на пост государя, управляющего страной (монарха), который нередко с их помощью приписывал себе сакральные свойства, а представители духовенства объявляли его новым посланцем или владыкой небесного мира.
Страна со специализированным органом власти и монархом превращалась в государство (монархию); в случае завоевания нескольких государств монарх провозглашался императором, а госу- дарство-победитель — империей. Власть над государством и империей передавалась по наследству. Позже влиятельная часть народа (элита) отвоевывала свое право избирать главу государства, которое получило статут республики. Главу государства начали избирать или часть народа (уполномоченные), или непосредственно сам народ.
В тоталитарных государствах светского или религиозного характера народ до сих пор продолжает избирать (как правило, почти 100%-ми голосов) лидера правящей партии — Генерального секретаря, фюрера, «любимого руководителя» и пр. на пост несменяемого главы государства, наделив его неограниченными правомочиями (подобному сакральному идолу). Иногда этот пост фактически занимает духовный (религиозный) глава, которого избирает ближайшее окружение, ставя над легитимно избранным президентом. Тем не менее, во всех внешне различных формах власти сохранялся принцип централизованного управления, который был фактором стабильности развития государства, в том смысле, как того требовал фактический суверен-диктатор.
В наиболее полном виде управление по вертикали реализовано в настоящее время при президентской форме государственного демократического правления. Принимаемые президентом решения предназначены для исполнения объектом управления (конечным субъектом права) — населением страны.
Существующие ныне противоречия в реализации принципа субординации (в форме президентской республики) — не фатальны: существуют два пути их разрешения. Первый, фундаментальный, опирается на превращение конституционных законов правового социального государства в мораль большинства граждан государства, в том числе тех, которые становятся лидерами государства. Этот путь требует сотен лет, и пока его реализацию можно увидеть в нескольких небольших северных странах, а также менее полное движение по этому пути страны, породившей конституционную монархию — Великобритании, и в странах, входивших в Британское содружество.
Существенный ущерб принципу управления по вертикали создает двоевластие: в живой природе принцип двоевластия отсутствует, поскольку в природе нет места политическим предпочтениям отдельных компонентов системы (признания другими, по Гегелю). Наиболее серьезные негативные последствия для государства и его народа возникают в случае прямого игнорирования принципа централизованного управления. Речь идет о государствах, в которых законодательно закреплено двоевластие политических сил, опирающихся на взаимоисключающие идеологии, например, либерализма с его принципами справедливости и равенства и коллективистских идеологий, не признающие равных прав и свобод человека как цели государства. Эта композитная форма государственного правления, сохраняющая формальные черты демократии (всеобщие выборы, народный парламент и другие), постоянного порождает проблемы и кризисы, вовлекая в них не только собственные народы, но и соседние государства, и все мировое сообщество.
Адепты коллективистских идеологии: «левых» коммунистов, «правых» фашистов и фундаменталистов от религии, суеверий и других последователей трансцендентного в своих крайних формах питают террористические движения (примеры относятся к государствам третьей группы). Представляя меньшинство населения, адепты коллективистских идеологий в демократических государствах легитимным путем проникают во власть и через нее в законодательство. Нормы права, основанные на откровениях и писаниях идеологов, приобретают форму законов демократического государства, и в этом качестве ущемляют права и свободы большинства населения во всем жизненном цикле человека: рождения, бракосочетания и смерти, а также в проявлениях ограничений по естественным признакам (пол, цвет кожи и т.п.) и жизненных потребностей в питании, передвижении, трудовой деятельности, ритуалах рождения, похорон.
Проникновение коллективистских идеологий в управление правовых государств связано с болезнями иммунной системы управления государством (см. гл. 10), а административное излечение болезней сопровождается острейшими социальными конфликтами, сопровождающимися большими жертвами в гражданских войнах, борьбы с партизанскими движениями, терроризмом.
Ситуация двоевластия возникла уже при создании первого государства с президентской формой — США, когда Конституция была принята небольшой частью народа от имени всего народа. Уже через четыре года в результате народных волнений части населения, права которых были ущемлены, законодатели были вынуждены снять некоторые ограничения прав и свобод граждан. Актуализировались два центра государственного управления, которые принимали решения: законодательное собрание, избранное небольшой частью (менее 1/5) народа, и сам народ, который де-юре не получив прав суверена (даже Преамбула к Конституции не получила легитимации); он реализовал свое право явочным порядком .
Двоевластие в период ограничений приводило к острейшим проблемам и кризисам и экономическим и социальным потерям. Показательно, что устранение двоевластия (следовательно, признание его существования) в Конституции США началось с принятия I поправки, запрещающей устанавливать государственную религию — мощного источника двоевластия в государстве . В конце концов, централизация (которая отцами-основателями обозначалась как федерализм) принесла свои плоды, обеспечила принятие многих необходимых решений, вопреки сопротивлению влиятельных сил (например, при принятии антимонопольных законов в начале XX века), что вместе с расширением свободы гражданам создало предпосылки к процветанию государства.
Еще одним источником двоевластия является сама парламентская система правления. Полномочия первого лица, принимающего государственные решения, зависят от двух коллективных органов: парламента и собственной политической партии, а также опосредовано от третьего источника власти — народа. Фактическое троевластие является предпосылкой постоянных кризисов во власти, что в Европе получило нарицательный образ в названии франко-итальянского парламентаризма. В отличие от президентской системы, где кризисы возникают преимущественно в отношениях между властью и народом, при парламентской системе противоречия обостряются еще и в самой власти .
Сравнение экономических результатов государств с президентской системой правления с парламентской системой правления показывает существенные преимущества единовластия государственного управления , которое породило общую тенденцию расширения президентской формы правления (в настоящее время — более 2/3 от общего числа государств), однако опасность возникновения диктатуры сохраняется.
Тем не менее, во 2-й половине XX века усилилась тенденция «многовластия» в цивилизованных государствах в связи с развитием «живых конституций» как попытки уйти от необходимого периодически реформирования системы государственного управления и Конституции. «Живая Конституция», игнорирующая нормы права по выполнению основных управленческих функций, разрушает принцип управления по вертикали, формируя источники многовластия.
Опасный источник двоевластия — включение в структуру государственного управления подразделений (формальных или неформальных), которые базируются на внеправовых основаниях. Примерами могут служить идеологический (светский и религиозный) контроль над принятием государственных решений, осуществляемый лицами, которых фактический суверен-диктатор снабдил правомочиями утверждения решений, принятых публично избранными властями. Этот вид двоевластия был широко распространен в бывшем СССР, он продолжает действовать в других ныне существующих тоталитарных государствах и сохраняется в формально демократических государствах, к власти в которых допущены, например, религиозные политические партии.
Еще одно проявление двоевластия, вызванное включением в систему управления внеправовых структур, выражается в существовании юридически закрепленного института наемного лоббирования. Лоббисты, получающие от заинтересованных лиц внушительные средства (деньги, преференции), открывающие им возможности непосредственного контакта с ЛПР во власти, могут в обход от правового пути оказывать прямое воздействие на ЛПР, вынуждая их принимать решения, противоречащие государственной цели. Эти неправовые влияния представляют широчайший класс болезней государства, следствием которых является коррупция, ведущая к проникновению во властные структуры государства правонарушителей и адептов коллективистских идеологий, а также к кризисам и конфликтам вследствие роста неравенства в обществе и провокаций вооруженных конфликтов между государствами в политических и идеологических целях. Наемные лоббисты блокируют деятельность общественных организаций и правозащитников, нарушая тем самым состязательность, присущую процессу принятия решений в суде.

7.4 Разделение ветвей власти

Дефекты концепции разделения ветвей власти и механизма сдержек и противовесов, не позволяющие гарантировать защиту от диктатуры в государстве , значительно ослабляются при отделении по вертикали функции властвования (суверен-народ) от функции управления (руководитель государственной администрации) ; этим вопросам посвящен параграф 4.8. Рассмотрим, как концепция и механизм работают в Административном блоке.
Структуризация ветвей власти, прежде всего, определяется последовательностью принятия решения: законодательная власть устанавливает императивы и ограничения, которым исполнительная и судебная власти должны следовать; как показано выше, эти императивы определяют также ограничения деятельности и поведения общества и человека. В государстве с нормальной физиологией такая последовательность выливается в решения, которые в конечном счете подчинены суверену (прямо или косвенно); в государстве с патологической физиологией изменения могут вноситься любым ЛПР, через структурное подразделение которого проходит проект решения. Результатом такого управления является нестабильность государства.
Возможно, такое положение стало следствием того, что в далекие времени великие создатели принципа разделения властей предпочли механизм согласования личности кандидатур чиновников критерию качества их продукции — государственных решений, для подготовки которых должностное лицо нанимается на работу. Поскольку согласование кандидатур — всегда предмет политического торга, отсутствие объективного критерия способности выполнить возложенные обязанности является источником неэффективного управления и правонарушений. Какова роль руководителя (главы) Административного блока в модели эталонного государства?
Отношения ветвей власти всегда определяли разногласия по поводу справедливости, представляющей основу конституционности принимаемых решений и их эффективности в сложившихся в данный момент времени внутренней и международной конъюнктуры. Классическая модель разделения властей с механизмом сдержек и противовесов не давала конструктивного ответа на этот вопрос. Оба аргумента (справедливость и эффективность) имеют необозримое число определений (избранные нами определения представлены в Глоссарии) и существуют во времени (прошлое, настоящее и будущее) и в пространстве. Для получения обоснованных решений (не политических ощущений) каждый раз требуется много времени, и полученные результаты не всегда могут удовлетворить заказчика работ, что иногда приводит к плачевным последствиям для исполнителей.
Поэтому в практике государственного управления поиски оптимальных пропорций между справедливостью и эффективностью заменялись угрозами и санкциями в адрес тех, кто по должностной обязанности искал эту пропорцию: наложением вето, роспуском избранного народом органа власти, ведущим к увольнению его членов, неназначением на ответственную должность, лишением средств (ассигнований) на содержание органа. Т.е. поиски сущности разногласий заменялись конкурсом авторитетов, которые, в свою очередь, не обладали независимостью принятия решений. Например, состав конституционного суда — высшего арбитра — определялся главами ветвей власти или суд попросту был подчинен одной из них. К тому же такой судебный орган был ответственен только за конституционность решений, и не давал вердикт по существу дела как это принято в судах общей компетенции.
Классики американской школы государственного управления ограничились констатацией факта разногласий между справедливостью в государственном праве и принципами эффективного государственного управления. Нерешенность противоречия, сохраняющаяся до настоящего времени, продолжает порождать тяжелейшие социальные конфликты внутри государства и в межгосударственных отношениях .
Глубинная причина этого распространенного и опасного источника возрождения диктатуры и тоталитаризма (примеры показаны в гл. 5) обусловлена нарушением принципа структуризации органа власти по функциональному основанию: на один субъект управления возложены две разнородных функции: глава исполнительной власти «властвует и правит» , т.е. функция владения не отделена от функции управления. В истории государств общего права проявление этого порока удалось несколько ослабить. В конституционной монархии, как правило, Британского содружества, король властвует, а глава исполнительной власти правит (хотя иногда и властвует, по существу). Условие искоренения этого порока состоит в правовом наделении народа правомочиями суверена, которое представлено в модели эталонного государства в конце настоящей главы.
Разделение подразделений внутри ветвей власти
Структуризация законодательной ветви власти
Разделение ветвей власти ставит вопрос, какие принципы структуризации внутренних подразделений каждой ветви власти могут обеспечить оптимальное соотношение справедливости и эффективности при движении государства к конституционной цели, не забывая при этом о законе необходимого разнообразия У. Эшби. Структуризация ветвей власти повторяет часть подходов, использованных при разделении ветвей власти (на макроуровне), но требует большей специализации управления, обусловленной предметной областью управления и правового закрепления.
Начнем рассмотрение структурных подразделений в Административном блоке Конституции с законодательной ветви, которая действует в форме центрального коллективного органа — парламента. Возникновение парламента восходит к далекому прошлому (Древний Рим), когда появились постоянные советники властителя. Позже возникли народные представительные собрания. Возможно, реакция на изменение статуса советников привела к объединению их с народным собранием в одном органе — прообразе двухпалатного парламента, в котором народное собрание приобрело статут нижней палаты, а советники — верхней палаты. Тогда же был создан общий механизм взаимодействия палат.
В средние века разделение частей парламента осуществлялось по сословному признаку. Появились двух-, трех- и даже четырехпалатные парламенты, которые просуществовали разное время: в Англии (с XIII в. по настоящее время): Верхняя палата лордов, выражающие наследственные права, и нижняя — Палата общин, избираемые члены; двухпалатные Генеральные штаты (Франция, XIV—XVIII в.), трехпалатный Земский собор (Россия, XVI— XVII в.), четырепалатный Рикстаг (Финляндия, средние века). Нынешний вид двухпалатный парламент приобрел в Конгрессе США в 1787 г.
Структуризация двухпалатных парламентов нового времени вначале осуществлялась по принципу компетентности (представительности) членов законодательного корпуса: народные представители (нижняя палата) — знание реалий жизни, представители элиты (верхняя палата) — знание правовой материи и накопленная мудрость. Отсюда по-разному устанавливалось право приобретения членства: в США, например, нижняя палата — по мажоритарной системе, один раз в два года. Верхняя палата формировалась изначально по наследственному праву, позже — членами законодательных собраний, пожизненно или сроком на шесть лет (США), причем каждые два года переизбирается 1/3 состава палаты .
Разделение по вертикали позволило осуществлять функцию внутреннего контроля над принятием государственных актов, которую выполняют депутаты, обладающие большим опытом в области права, а также обеспечивая необходимое разнообразие в управлении (закон У. Эшби). В двухпалатном парламенте эту роль выполняет верхняя палата, члены которой избираются на основе пассивного избирательного права, учитывающего повышенные по сравнению с активным избирательным правом избирательные цензы: возрастной, оседлости, образовательный, служебный . «Политические порядки государства, — писал один из творцов единой Италии К.-Б. Кавур, — должны быть стабильными, учитывая постоянное движение, непрерывное развитие; но движение и развитие упорядоченные и прогрессивные». Именно из этого положения Кавур сделал вывод о необходимости разделения законодательной власти между двумя собраниями, «в одном из которых преобладает в качестве движущей силы народный элемент, в то время как в другом пользуется широким влиянием координирующий консервативный элемент. В рассуждениях Кавура снимается то противопоставление динамики и стабильности, которое присутствовало у Бентама: вторые палаты призваны не препятствовать развитию, а упорядочивать его» .
Создатели структурных подразделений парламентов, не будучи знакомыми в то время с управленческими премудростями, появившимися много позже, интуитивно приходили к выводу, что для обеспечения качественных стратегических решений (планов, законов) необходимо внутри законодательного органа иметь компетентного оппонента, а также должно быть достаточно времени для глубокого обсуждения ограниченного числа вопросов. Такая модель управления соответствует понятию «нормальной физиологии организации», способной производить качественную продукцию — в данном случае управленческие решения стратегического характера.
Однако потомки, следуя единственной доминанте — экономии времени, изменили отношение к законодательной власти. Начал доминировать иной подход: парламент фактически превратился в филиал исполнительной власти, который занят подготовкой ничем не сдерживаемого роста численности законодательных актов, покрывающих оперативные потребности правительства . Требования срочности привело к тому, что обе палаты парламента начали принимать проекты законов, относящихся к одной и той же компетенции или одна палата принимает решения без участия другой .
Выборы членов обеих палат, которые проводятся по единой модели, привели к дублированию в обеих палатах одних и тех же оснований структуризации , а общее нарушение функционального основания организационного управления в угоду политическим интересам стало постоянным источником коррупции. Так, дублирование оснований структуризации позволяет политическим заинтересованным лицам выбирать ту палату, где проще и быстрее (следовательно, выгоднее) «протащить» законопроект, а отсутствие внутреннего межпалатного контроля закрывает прозрачность подготовки и принятия решений.
Наконец, дублирование компетенции обеих палат ведет к общему росту численности персонала законодательного органа (в угоду ускорения принятия стратегических актов!?). Необузданный рост числа государственных актов привел к тому, что они стали средствами популизма и источником «живых конституций». В этом валовом производстве правовой продукции лежат огромные возможности для удовлетворения корыстолюбия.
В конце концов, преобразования в системах управления парламентов привели к фактическому вырождению двухпалатного парламента в однопалатный, который нередко сохраняет свое прежнее название . Это движение свойственно не только тоталитарным государствам, как бывший СССР с его Советом Союза и Советом национальностей — близнецами-братьями. История показывает, что однопалатный парламент, создаваемый в исторические периоды нестабильности, служит решению единственной задачи — легитимировать императивы власти, сохранив, при этом, образ демократического государства. Тоталитарные режимы не допускают оппозиции ни в каком виде, а однопалатный парламент исключает потребность во внутреннем оппоненте законодательной власти.
Следствием является неизбежный рост бюрократии, поскольку консервируется преданная власти большая часть состава парламента (в двухпалатном парламенте численность верхней палаты в три- пять раз меньше нижней). Консервация становится объединительным фактором депутатского корпуса по признакам: клановости, свойственности, родственности и принадлежности к определенному возрасту (геронтократии). Усиливающаяся при этом бюрократия приводит к длительной задержке (на десятилетия) решения проблем и устранения кризисов, и что особенно важно — к продуцированию новых проблем, сопровождающимся ростом коррупции.
При отсутствии внутреннего оппонента и механизма контроля однопалатный парламент превращается в орган государственной поддержки диктатуры, например, при разжигании внутренних социальных противоречий населения или провоцирования агрессии соседних государств против своей страны, поскольку это позволяет консолидировать население против общего врага, отвлекая его от неразрешенных внутренних проблем, а лидерам такого государства избежать международных обвинений в гражданских и военных преступлениях.
Негативная роль однопалатного парламента получила косвенную оценку в общемировой тенденции нового времени перехода от однопалатного парламента к двухпалатному парламенту в демократических государствах. Однопалатные парламенты ныне сохраняются в Китае, Индонезии, Пакистане, Южной Корее, Турции и Украине, в которых процессы демократизации не совсем стабилизировались даже при заметном росте экономических результатов.
Однако такое суждение было бы однобоким, если исключить два важных принципа управления, восходящих к принципам живой природы, в которых доминируют факторы малого ареала популяции и длительного времени. В небольших организациях, к которым можно отнести малые государства и микрогосударства, где действуют однопалатные парламенты, проявляется эффект корпоративности населения (большинство граждан знакомо между собой или находится в родственных и свойственных отношениях). Примерами могут служить три федеративных государства (Сент-Китс и Невис; Федеративные Штаты Микронезии и Коморские острова). Эффект корпоративности усиливается при росте продолжительности периода стабильности государства, который достигает исторических масштабов, например, унитарные государства: Новая Зеландия, Дания, Швеция, отказались после Второй мировой войны от двухпалатного парламента. В Норвегии, Финляндии, Исландии, Дании сохраняется однопалатный парламент, органические недостатки которого компенсировались длительным (сотни лет) воспитанием правосознания граждан, в том числе тех, кто избирается во власть. Это привело к снижению уровня коррупции и уголовных правонарушений во власти.
Структуризация исполнительной власти
Исторически исполнительная власть в государстве олицетворяла власть как таковую — неограниченный диктат одного лица или узкой группы лиц в государстве. По мере развития цивилизации, появления законов, ограничивающих власть диктатора, исполнительная власть приобрела современную организационную форму правительства — высшего коллегиального исполнительного органа государства. В разных государствах центральный исполнительный орган власти имеет различные названия: Совет Министров (Италия, Польша, Франция), Правительство (Россия) Кабинет Министров (Великобритания, Узбекистан), Госсовет (КНР) и т.д. Правительство может быть беспартийным, однопартийным и коалиционным. Порядок формирования правительства зависит от формы правления. В парламентарных республиках оно формируется по поручению главы государства лидером партии или одним из лидеров партий (при коалиционном правительстве), располагающим большинством мест в однопалатном парламенте или в нижней палате двухпалатного парламента.
В президентских республиках (в тех из них, где такой орган предусмотрен Конституцией) правительство формируется Президентом. Члены правительства (министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретариат, д.) руководят конкретными центральными ведомствами системы государственного управления, в парламентарных странах они обычно являются членами парламента , тогда как в президентских и, как правило, в полупрезидентских республиках действует принцип несовместимости министерского портфеля и депутатского мандата.
В парламентарных государствах правительство юридически несет коллегиальную ответственность перед парламентом (в двухпалатном парламенте — перед нижней палатой). Это означает, что при утрате парламентского большинства (например, при расколе правительственной коалиции) правительство обязано либо уйти в отставку (что знаменует начало правительственного кризиса, заканчивающегося сформированием нового правительства и получением им вотума доверия в парламенте), либо распустить парламент и назначить досрочные выборы. В федеративных государствах существует центральное (федеральное) правительство и правительство входящих в состав федерации структурных образований (штатов, провинций). Правительство может действовать либо в полном составе, либо глава правительства создает более узкую коллегию (.кабинет — в Великобритании, Индии и других странах).
Основная задача правительства — проводить в жизнь законы, принятые высшим законодательным органом государства (парламентом). Формула «проводить в жизнь законы» нуждается в уточнении. Во-первых, «проводить в жизнь» означает процесс управления, т.е. целенаправленное движение к желаемым результатам. Во-вторых, требует определения, в каком виде будут (или должны) существовать результаты, доступные для обозрения. В-третьих, кто выступает субъектами и объектами управления и права. В-четвер- тых, каковы отношения между тремя субстанциональными категориями (кто контролирует и оценивает достигнутые результаты: суверен, самоконтроль или народ). Ниже приведено описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга, что соответствует модели государства с нормальной системой управления.
Такая позиция существует в мировой практике акционерных обществ коммерческого характера (в частности, в корпорациях). Подобно исполнительной ветви власти государства в корпорации существует структурное подразделение по оперативно-тактическому управлению организацией. Оно управляет различными сферами производства и дистрибуции конечных и промежуточных продуктов и услуг, организацией и обеспечением социальных условий работы и жизни своих сотрудников . Эти организации имеют схожие (унифицированные) системы управления, что привело к правовому закреплению в известных системах контрактного права в мире. Основа стабильности таких структур лежит в том, что их создатели интуитивно избирали опорой многие принципы управления, свойственные живой природе.
Структуризация судебной власти
Задача судебной ветви власти состоит в том, чтобы обеспечить правосудие в государстве. Структурные подразделения судебной власти (называемые органами правосудия) образуют сложную систему, состоящую из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транспортных и иных судов. На верху этой системы находятся верховный и конституционный суды. В ряде случаев правосудие реализуется посредством регулируемого процессуальным правом судопроизводства. В странах, где в качестве нормы права существует судебный прецедент, они участвуют в правотворчестве.
Носителями правосудия выступают общеобязательные решения, принимаемые судами на основе нижеперечисленных принципов :

1. Гарантия подсудности: «Никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи», запрещающая специально образовывать суды для рассмотрения какого-либо конкретного дела или передачи в другой суд, кроме оговоренных законом случаев .
2. Открытость и гласность процесса принятия решений, предполагающая присутствие публики и СМИ. Даже в тех специально оговоренных законом случаях, когда служебные заседания могут быть закрытые, решения суда оглашаются публично.
3. Устный характер процесса, реализующий принцип: «Каждый имеет право быть выслушанным»,
4. Состязательность в процессе судебного разбирательства. В силу этого принципа стороны свободны в предоставлении суду доказательств, но сам суд не вправе опираться на доказательства, полученные с нарушением закона.
5. Конституционное право граждан на защиту охватывает не только сам судебный процесс, но и все стадии досудебного производства по делу.
6. Презумпция невиновности. Впервые зафиксированная в Декларации прав и свобод человека и гражданина во Франции (1789 г.) презумпция невиновности означает, что лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным, пока его вина не доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не должен сам доказывать невиновность, свидетельствовать против самого себя, а также никто не может быть повторно осужден за одно и то же деяние.

Помимо означенных выше принципов принятие судебных решений выдвигает требование к самой судебной власти, которое включают три «основные взаимосвязанные направления ее деятельности: охрана прав и законных интересов граждан (и жителей, прим. авторов)', охрана правопорядка от преступных и иных правонарушений; контроль над тем, чтобы деятельность государственных организаций не выходила за правовые рамки» .
Приведенные принципы, относящиеся к субъектам права (гражданам и жителям страны), и к субъекту управления (судебной власти), исходят из Декларации прав и свобод человека, ратифицированной большинством государств. Соответственно, приведенные принципы могут рассматриваться как универсальные, что подтверждается мировой тенденцией унификации норм на основе римского права. В англо-американской правовой семье прецедент уступает статусу (закону), в мусульманской правовой семье — Коран, сунны и иджма теснятся законом. Сходные процессы происходят в африканской правовой семье обычного (традиционного) права, но с пошаговой задержкой . В настоящее время они реализуются в наиболее полном виде в либерально-демократическом социальном государстве .
Приведенные принципы управления присущи только человеческим организациям. В отличие от них, живая природа, как мы обращали внимание, «безразлична» к своим творениям: любое несоответствие окружающей среде заканчивается для биологического объекта прекращением жизни и исчезновением. Поэтому создание человеческих организаций — это, прежде всего, этап очеловечивания природных принципов. Тем не менее, вовсе не значит, что человеческие творения всегда полезны или соответствуют тому образу, о котором говорят сами создатели. Поэтому необходимо убедиться с позиции системного подхода, могут ли эти принципы стать инструментами управления, которые обеспечат достижение желаемого результата, кроме того, нет ли в них существенных лакун.
Принцип независимости судебной власти. Принцип независимости судебной власти заложен в модель разделения властей и механизм сдержек и противовесов. Судебная власть выполняет исключительную, только ей присущую функцию — функцию правосудия, которую не могут и не должны выполнять никакие другие органы или лица; судебную власть осуществляют только суды, судьи, что представляет признание их независимости и самостоятельности в принятии судебных решений . Американский суд указывает на пять компонентов независимости суда: конституционные средства защиты, которыми пользуются судьи в США; независимое судебное управление; дисциплинарные полномочия суда при неправомерных действиях судей; механизм преодоления конфликтов интересов; обеспечение действенных судебных решений .
Однако в действительности независимость судебной власти подвергается серьезным ограничениям, исходящим от прокуратуры, а также Министерства юстиции, находящегося в составе исполнительной ветви власти, которой управляет Президент (или монарх) и правительство; ограничения исходят и от законодательной власти, которую часто осуществляют совместно парламент и Президент (или монарх). Т.е. действуют пять властных ограничителей независимости судебной власти.
Начнем с прокуратуры (прокурорского надзора), которая «есть постоянное государственное установление правительственного характера, состоящее из иерархической системы единолично действующих должностных лиц, призванных по долгу службы быть в отведенной им преимущественно судебной области (подчеркнуто авторами) блюстителями закона, представителями публичных интересов и органами правительства» . Из этого вытекает, что суд не может в полной мере быть блюстителем закона.
Институт прокуратуры возник в XIII столетии во Франции. Представитель интересов короля — королевский прокурор охранял права и исполнял обязанности королевской власти. «К началу XVII столетия прокуратура сложилась уже окончательно в мощное государственное установление с обширным кругом действия в сфере судейского управления и репрессий. Вознаграждение за свои труды чины прокуратуры получали от дел, которые они вели, в виде судебных пошлин с тяжущихся и подсудимых, по определению суда. Прокурорские должности, за исключением званий первого и второго генерал-адвокатов, были продажными, причем раз проданная королем должность считалась наследственной собственностью купившего. Такой порядок создал фактическую несменяемость чинов прокуратуры, что обеспечивало их личную независимость».
В ряде государств прокуратура подчинена исполнительной власти; в других прокуратура выделена в особое подразделение, которое по статусу соответствует четвертой ветви власти . Подчиненность прокуратуры исполнительной власти (за которой стоит глава государственной власти) осуществлена в форме Министерства юстиции. Прообразом такого министерства служит офис Генерального прокурора (русский перевод Attorney General), который был учрежден в США в 1789 г. и Генеральный прокурор США входит в состав президентской администрации. Первоначально эта должность предназначалась для выполнения поручений Президента по делам, рассматриваемым в Верховном суде США .
Примечательно, что во всех описанных вариантах взаимоотношений сохраняется внешняя сторона разделения властей и механизма сдержек и противовесов: суды продолжают объявлять акты парламента недействительными, а судебная власть сдерживаться президентским назначением и ратификацией парламентом этих назначений на должность в органы судебной власти. Вызываемые этими классическими средствами балансировки действуют крайне редко. Между тем глава государственной власти (и вслед за ним главы нижестоящих уровней управления, вплоть до муниципального), а также другие ветви власти могут напрямую или через прокуратуру или Министерство юстиции оказывать воздействие на судебную власть. Это порождает соблазн и открывает широкие возможности для нижестоящих руководителей Министерства юстиции и прокуратуры оказывать внеправовое давление на судебную власть.
В отличие от нечастых сдержек и противовесов такие воздействия могут быть повседневными, поскольку судебная власть затрагивает интересы конечных объектов права (множества граждан) и их организаций, в судьбе которых могут быть заинтересованы руководители на всех иерархических уровнях власти. Нередко руководители внесудебной сферы в политических интересах пытаются влиять на ход конкретного судопроизводства, втягивая судей во внесудебные отношения, что, в конечном итоге, приводит к несправедливым (по существу или по срокам) судебным решениям.
Глубинный источник правовых нарушений лежит в двоевластии (и многовластии) управления судебной ветвью. Он порождает опасные правонарушения, в первую очередь, коррупцию, поскольку правонарушители проще проникают там, где не согласованы действия двух подразделений, т.е. на флангах, где между подразделениями возникают конфликты .
Множественность контрольных органов, как показывает теория автоматического регулирования (идеи математика Д. фон Неймана), не повышает надежности и стабильности системы. Недоверие к суду со стороны властей, сохранившееся с древних времен, ограничивает мощный аппарат самоконтроля судебной власти, например, в форме прокурорско-надзорного процесса над структурами судебной власти. Между тем, судейский корпус является наиболее образованной частью во всей системе государственного управления и имеет в своем арсенале богатую и осмысленную многовековую историю, а у прокуратуры (и Министерства юстиции) имеется большой спектр надзорных функций в государстве, не требующих процедуры судебного разбирательства. В тех случаях, когда оба властных подразделения защищают интересы государства (как юридического лица), например, при возбуждении уголовного дела (прокуратура), они выступают как сторона в деле, которое слушается судом.
Подразделения судебной власти. Как было отмечено выше, подразделения судебной власти объединены единственной задачей — обеспечить правосудие в государстве, и неважно, какую область правоотношений представляет то или иное ее подразделение и какие механизмы использует это подразделение для решения этой задачи. Общая задача, для решения которой они созданы государством, — это и есть системообразующий фактор, т.е. цель деятельности всех подразделений судебной власти. У них не только единая цель, но они применяют специфические общие для них процедуры и механизмы принятия и исполнения решений в судебном процессе (гипотеза, диспозиция, санкция и вертикальное управление: суд первой инстанции, кассационный суд, Верховный суд), которые сложились за длительную историю создания государств.
Процесс принятия судебного решения в разные века и в разных странах имеет поразительное формальное сходство, несмотря на то, что в древности были весьма слабые средства коммуникаций . Вместе с тем, процесс постоянно обрастает инфраструктурными подробностями (организационными, социальными, техническими), которые меняются, поскольку идет их непрерывное развитие. Полезный опыт развития судебной инфраструктуры одного подразделения может оказаться утраченным для других родственных подразделений, функционирующих в одном государстве, не говоря уже об опыте разных государств. Исторически решение этой проблемы найдено в координации деятельности независимых подразделений.
Следуя требованиям системного подхода, мы рассмотрели среду, в которой функционирует судебная власть, включая отношения с вышестоящими структурами управления и одноуровневым окружением, а также принципы, которые, преобразуясь в функции управления, определяют порядок и механизмы действия этой судебной ветви вне зависимости от особенностей правовых семей. Т.е. подтвердили, что судебная власть представляет унифицированный целостный объект, предназначенный для решения единственной задачи любого государства — обеспечения правосудия. Следовательно, теоретически может существовать единственная оптимальная структура управления для решения задачи государства, которая является целью деятельности судебной власти, что и предусмотрено в модели Административного блока эталонного государства.
Однако в реальной жизни судебные власти разных государств демонстрируют большое разнообразие структур, даже внутри одной правовой семьи. Здесь на верхнем уровне управления действуют принципы субординации и координации и всевозможные комбинации обоих принципов, хотя набор функций управления у них одинаков, поскольку вытекает из одного основания — удовлетворения цели суверена. Структурные подразделения судебной власти в одних странах находятся под единым (централизованным) управлением, например, Верховного суда, в других — лишь некоторые подразделения; существует также полная децентрализация, когда все подразделения независимы и наделены равными властными полномочиями. Чем вызвано такое разнообразие и не является ли оно отражением патологии в системах управления?
Структуризация судебной власти так же, как в других ветвях власти, выражается в форме деления целого родового понятия (судебной ветви) на видовые понятия (отрасли права), и здесь действуют строгие требования логического основания деления. Существует множество оснований для деления отраслей права: по «общности генезиса (возникновения и последующего развития); ...источников, форм закрепления и выражения норм права; по структурному единству, сходству; по общности принципов регулирования общественных отношений; по единству терминологии, юридических категорий и понятий, а также техники изложения и систематизации норм права» . Последнее основание используется законодателями стран, входящих в одну правовую систему, которые при разработке правовых текстов применяют одинаковые юридические конструкции, способы построения нормативного материала, его упорядочения, систематизации.
Другой подход: «Все государственные установления могут быть классифицированы: 1) по степени власти; 2) по роду власти; 3) по пространству деятельности; 4) по характеру организации; 5) по принадлежности их к системе установлений правительственных или общественных» .
Одним из наиболее распространенных в мире оснований для деления на отрасли права принят метод правового регулирования, который выделяет отрасли материального и процессуального права. Отрасли материального права — те, которые оказывают непосредственное воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования. Объектом материального права выступают имущественные, трудовые, семейные и иные материальные отношения.
Процессуальное право регулирует порядок, процедуру осуществления прав и обязанностей сторон и закрепляет процессуальные формы, необходимые для осуществления и защиты материального права. Оно регулирует отношения, возникающие в процессах расследования преступлений; рассмотрения и разрешения уголовных, гражданских, арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях, и дел, рассматриваемых в порядке конституционного судопроизводства. Деление права на материальное и процессуальное (Procedural Law, восходящее к римскому праву со времени преторов), распространено в англо-саксонской и романо-гер- манской правовых семьях.
Однако при таком делении обе отрасли права: материальная и процессуальная (видовые понятия) по-разному соотносятся с родовым понятием (судебная власть). Материальное право рассматривает отношение сторон по поводу материальных объектов или действий, которые могут быть восприняты органами чувств или приборами, а процессуальное право отражает процесс подготовки, принятия и исполнения решений по поводу отношения сторон в материальном праве. Т.е. имеются два различных по своей сущности видовых понятия, одно из которых входит в другое понятие, поскольку отношения сторон в материальном праве не могут состояться без процесса, связанного с решением, это и есть свидетельство нарушения логического деления.
Следствием такого нарушения стало отсутствие процессуальных законов или внутренних предписаний о процессуальности в большинстве отраслей права многих государств. Наибольший ущерб такое нарушение наносит конституционному праву, которое является единственным императивным источником права всех иных отраслей права. Отсутствие нормы, обязывающей осмысливать процесс подготовки, принятия и исполнения правового акта привело к частому игнорированию объединенного управленческого принципа адекватности информации и юрисдикционной применимости, см. гл. 3. Искажения информации как внутри власти, так и в отношениях между ней и народом вызывают правонарушения, за которыми следуют неоправданные и непредсказуемые потери ресурсов.
Исключение составляет отрасль уголовного права, которая со времен римского права опирается на процессуальное право, хотя последнее не может стать поводом для создания самостоятельной отрасли уголовно-процессуальной права, по определению, поскольку составляет неотъемлемую часть самого уголовного права. Самостоятельные части необъединенной единой системы уголовного права теоретически создают лакуны, которые могут использоваться в корыстных целях. Хотя ныне наблюдается движение к использованию механизмов процессуальности в гражданском и арбитражном праве, но применяются они с теми же логическими недостатками — отделением процессуальных структурных подразделений от родовой отрасли.
Логические законы требуют, чтобы деление было соразмерным, или исчерпывающим. Т.е. сумма объемов членов деления должна равняться объему делимого понятия. Это требование предостерегает против пропуска отдельных членов деления . Применительно к праву, нарушение этого требования, порождаемого отсутствием системообразующего основания для структуризации (пример такого основания представлен в табл. 5), приводит к дорогостоящим и дестабилизирующим реорганизациям в судебной ветви власти, появлению новых структурных подразделений, численность которых в ряде государств уже превысила цифру 20. Размножение отраслей права затрудняет координацию правовых актов, что является следствием множественности их родителей: законодательная и исполнительная власти, Президент, обладающие императивными правами, высшие отраслевые суды и сами судьи, создающие прецеденты.
Третье требование логического деления состоит в том, что члены деления должны взаимно исключать друг друга. Согласно этому правилу, каждый отдельный предмет должен находиться в объеме только одного видового понятия и не входить в объемы других видовых понятий.
Выше мы рассматривали противоречие, возникающее вследствие неопределенности отношений между Верховным судом и Конституционным судом (вхождение Верховного суда в компетенцию Конституционного суда). Однако с управленческих позиций противоречие между отраслями права гораздо шире.
Известно, что основным инструментом судебной власти является судебное решение (приговор), выносимый единолично уполномоченным лицом — судьей; исключение составляют суды высоких иерархических уровней, рассматривающие дела по первой инстанции, которые выступают в роли коллективного судьи. Во всех иных случаях вышестоящие уровни управления выполняют функции контроля (кассационный суд и высший суд). Однако этот судебный порядок, реализующий опробованный веками субординационный принцип управления, состоящий в применении императивного, властного воздействия на участника общественных отношений, урегулированных нормами права, соблюдается не во всех отраслях, составляющих судебную ветвь власти. Наиболее полно этот принцип соблюдается в административном и уголовном праве.
В отраслях, где участники являются независимыми сторонами, отношения между ними регулируются диспозитивным методом, который предоставляет сторонам самим решать вопрос о форме взаимоотношений, урегулированных нормами права. Этот метод включает в себя три способа регулирования общественных отношений: а) дозволение совершить известные действия, имеющие правовой характер; б) предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав; в) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.
Понятно, что в отраслях права, опирающихся на диспозитивный метод правового регулирования, основанием деления может быть предметный принцип — область деятельности, например, финансовая, банковская, таможенная и др. Соответственно, в каждой из таких отраслей должен существовать центр управления — высший суд отрасли (который, однако, существует не всегда). Апелляции на решения высших инстанций отраслевых судов могут быть принесены в Конституционный суд, поскольку на этом уровне могут рассматриваться нарушения лишь с точки зрения конституционных норм (завершающий этап внутригосударственного судопроизводства). Верховный суд может играть роль координатора всех независимых судов. Т.е. Конституционный суд имеет принципиально иную компетенцию и не может находиться под управлением высших отраслевых судов.
Участие населения в процессе судопроизводства
Приведенные выше принципы, относящиеся к субъектам права, и требования к устройству судебной власти, включают открытое (устное) проведение суда и состязательность сторон в ходе судебного производства .
Открытость и гласность процесса принятия судебных решений, предполагающая присутствие публики и СМИ, представляет реализацию конституционной нормы, обеспечивающей полноценную обратную связь между населением и властью. Даже в тех специально оговоренных законом случаях, когда служебные заседания могут быть закрытые, решения суда оглашаются публично. Эти принципы предопределяют устный характер судебного процесса, реализующий принцип: «Каждый имеет право быть выслушанным», а также все стадии досудебного производства по делу, начиная с момента задержания лица, его ареста, возбуждения уголовного преследования. Примерами законодательной практики могут служить Поправка VI к Конституции США (1791 г.): «обвиняемый в уголовном преступлении имеет право на помощь адвоката»; аналогичные нормы были приняты впоследствии многими государствами, включая страны ЕС.
Если вопрос об устном характере судебного слушания в целом не вызывает возражений, хотя, как будет показано ниже, не все отрасли права допускают такое обсуждение с технической точки зрения, поэтому принцип состязательности требует более подробного рассмотрения. В силу этого принципа стороны (обвинитель — подсудимый, истец — ответчик) свободны в предоставлении суду доказательств, но сам суд не вправе опираться на доказательства, полученные с нарушением закона: «...стороны равноправны в процессе доказывания, имеют равные возможности для отстаивания своих правовых позиций» .
Это теоретическое положение верно, если абстрагироваться от личностей, представляющих стороны в процессе. Участвующие в конкретном процессе (стороны) люди могут иметь различные возможности представлять доказательства суду в необходимой юридической форме. Поэтому судебное решение зависит не только от факта, который должен быть доказан в суде, но и от субъективных обстоятельств.
Чтобы избежать несправедливого приговора суда, одна из сторон (в уголовном суде) или обе стороны (в гражданском деле или касающемся публичного права), вынуждены приглашать адвоката . Однако проблема справедливого приговора этим не завершается. В судебное разбирательство включается еще один субъективный фактор — личность (или личности) адвоката. Профессиональные качества и общественный вес адвоката имеют рыночную цену его адвокатской услуги, которая предопределяет круг заказчиков (стороны в деле). Чем выше материальные возможности заказчика адвокатской услуги, тем больше вероятность того, что нанятому за более высокую плату адвокату удастся склонить решение суда в пользу доверителя.

7.5 Раздепение полномочий при принятии и испопнении решений

Речь идет об информационной разгрузке центра управления за счет передачи периферийным компонентам системы управления большей части работ по сбору информации, принятию решений и воздействию на исполнительные органы.
Результаты длительной эволюции биологических систем (организмов и популяций), а позже созданных человеком организационных систем (артефактов) показывают, что каждая система имеет единственный центр управления, реализующий глобальный принцип централизованного управления, который направляет и контролирует развитие целостной системы в направлении некоторой цели. Как показано выше, этим путем обеспечивается выживание и развитие сложных биологических систем в условиях изменчивой среды.
Механизм управления действует таким образом, что в центр управления поступает только информация об отклонениях от нормального состояния некоторого периферийного компонента системы и только в том случае, если сам компонент и промежуточные уровни управления не могут устранить отклонение и вернуть компонент к нормальному состоянию. Только в этом случае центр принимает решение и предпринимает действия, чтобы устранить отклонения.
Организм человека — это целостная система, которая включает ряд иерархических уровней управления . На каждом уровне функционирует огромное число компонентов и связей, управление которыми осуществляется на основе информации о состоянии каждого из них в каждый момент времени. Объем и частота изменений информации не поддается описанию, и невозможно представить искусственный центр управления системой, который был бы способен принять решения по этой информации.
Природа «нашла» путем длительной эволюции «решение» проблемы управления в биологических системах. Появились механизмы, обеспечивающие полноту, адекватность и быстроту передачи в центр управления информации о возникших (и могущих возникнуть) отклонениях от нормальных параметров функционирования в любом компоненте или связи. Это были генетически наследуемые механизмы. Появились передаваемые путем обучения и самообучения алгоритмы своевременного принятия центром оптимальных (для системы) решений по предупреждению развития и устранению негативных последствий отклонений, средства передачи решений исполнительным механизмам и, наконец, контроля над изменениями, произошедшими в результате выполнения решений. Все эти механизмы составляют иерархию подсистем управления с прямыми и обратными связями.
Такая структура позволяет минимизировать объем информации об отклонениях, поступающей в центр управления, что обеспечивает оперативность центра. На каждом уровне существуют собственные центры управления с механизмами саморегуляции, которые устраняют отклонения. Поэтому информация об отклонениях попадает в центр управления только в тех случаях, когда механизмы саморегуляции сами не могут их устранить. Эта структура обеспечивает жизнедеятельность нормального биологического объекта в условиях изменчивой среды обитания. Природные мутанты, рождающиеся с несколькими центрами управления (например, двухголовые животные), или с патологической гипертрофией мозга, имеют низкие показатели жизнестойкости.
Решение проблемы эффективного управления жизнедеятельностью биологического объекта в условиях непредсказуемых изменений среды природа нашла в объединении отдельных особей — популяциях. Центр управления переместился на новый более высокий иерархический уровень, целью которого стало сохранение сообщества в целом и как следствие, сохранение отдельных членов сообщества. Функции членов популяции и их групп получили новую специализацию, необходимую с точки зрения целостности системы, переместив часть особей в группы риска (например, в популяции муравьев — солдаты).
Глобальный принцип централизованного управления и соответствующие ему модели управления, созданные природой, в полной мере используются организационными системами, в том числе государством: центр передает полномочия по принятию решений на нижние уровни управления, которые принимают решения и направляют их исполнителям. Исполнители по обратной связи передают соответствующую информацию о состоянии объекта управления.
Как показано выше, система управления организма построена таким образом, что исполнительные органы на нижних уровнях управления самостоятельно устраняют нарушения показателей нормальной работы, передавая информацию на ближайший верхний уровень и далее в центр управления, если на промежуточных уровнях управления нарушение не удалось устранить. Этот принцип используется в организационных системах под названием делегирование полномочий.
Существует принципиальное различие между делегированием полномочий и принципом децентрализации управления, которые иногда представляются синонимами. Делегирование представляет передачу полномочий по выполнению отдельных функций управления, находящихся в подчинении руководителя верхнего уровня руководителю нижнего уровня для исполнения принятых наверху решений; согласование и контроль над исполнением осуществляет верхний уровень. При правильном делегировании полномочий (определение задач, наделение правами и свободами, обязанностями и средствами) руководитель нижнего уровня способен устранять нарушения на своем уровне, обращаясь к верхнему уровню лишь при наличии внештатных ситуаций (точное повторение принципа, действующего в природе) .
Децентрализация управления, напротив, предполагает разделение полномочий по выполнению всех функций управления между подразделениями одного уровня. Принятие и реализация решений здесь осуществляется путем согласования между руководителями одного уровня и для солидаризации деятельности независимых подразделений необходим общий координатор (принцип координации).
В механизме управления государства местные органы власти получают полномочия от высшей власти: такие органы или должностные лица (губернаторы, префекты, комиссары и т.д.) назначаются обычно правительством для управления теми или иными регионами (Финляндия, Люксембург). Нередко наряду с назначенными должностными лицами на региональном уровне функционируют избранные населением региона местные представительные органы (в Блоке самоуправления). Существуют государства (Великобритания, Япония), где все функции местного самоуправления выполняет местная администрация, избираемая населением.
Действия этого механизма в природе опирается на полную адекватность информации, поступающей по обратной связи и соответственно на нормальное состояние каналов связи между всеми участниками процесса управления. Этот механизм в человеческих организациях действует не столь определенно. Мы уже упоминали
о нарушениях объединенного принципа: «адекватности информации — юрисдикционной применимости», представляющих искажение информации, вызываемое субъективными предпочтениями челове- ка-носителя информации. Эти искажения определяются, например, нежеланием дать информацию, которая может указать на собственную ошибку, страх наказания за сообщение верхнему уровню управления неприятной для него информации или, наконец, непонимание причинно-следственных связей, образно описанного еще в 1885 г. А.П. Чеховым .
Но не только субъективные факторы искажения управленческой информации вызывают проблемы и кризисы в обществе и государстве, но и дефекты каналов обратной связи. Бесчисленные примеры задержки рассмотрения судебных дел, вызываемых дефектами каналов обратной связи, можно проследить на примере Великобритании: продолжительность задержки судебного рассмотрения споров нередко превышала продолжительность жизни истца и ответчика .
Решение проблемы адекватности информации связано с перестройкой человеческого сознания, ростом образования, культуры и морали; некоторые аспекты этой проблемы рассмотрены в Блоке самоуправления, гл. 10.
Суждение о неадекватности информации только по искажениям в обратной связи было бы неполным без рассмотрения процедурного аспекта прямой управленческой связи — от ЛПР к исполнителю. Речь идет о предупреждении искажений информации при принятии решений на нижних уровнях управления. Механизм сохранения адекватности правовой информации при принятии решений на нижних уровнях управления действовал еще в римском праве и сохранился до наших дней в уголовном праве почти всех государств. Этот процедурный механизм (о котором мы писали выше) состоит в том, что принимаемые нижестоящими уровнями управления решения должны иметь формальную ссылку на вышестоящую норму права (кодекс), в развитие которой принимается данное решение, или должны быть объяснены причины, по которым принимаемое решение не может соответствовать императиву верхнего уровня.
В большинстве ныне функционирующих отраслей права такая процедура не предусмотрена. Это открывает возможности при принятии решений на нижних уровнях управления игнорировать императивы верхнего уровня, а отсутствие ссылки на конкретную норму (нормы) права верхнего уровня лишает возможность контроля над принятием решений. Вследствие нарушения внутреннего замысла исполнители вынуждены выполнять действия, не только не способствующие достижению цели системы, но и прямо препятствующие ей.
Особенно велика опасность принятия подзаконных актов, противоречащих Конституции, поскольку велики масштабы ущерба и растет продолжительность нанесения ущерба, так как отмена такого акта или внесение исправлений в него требует много времени для разбирательства в Конституционном суде. Отсутствие или неполное применение этой процедуры является свидетельством патологии судебной системы государственного управления и наиболее распространенной причиной неэффективности государственного управления, приводящей, в конечном итоге, к проблемам и кризисам в обществе. Поскольку единственным источником права в правовом государстве является Конституция, лакуны перечисленным выше механизмов управления могут быть устранены только случайно.

1. Структуры, реализующие принцип координации

Если принцип субординации выражает неравенство отношений: члены организации, находящиеся на нижних иерархических уровнях системы управления подчинены верхнему уровню управления, то принцип координации выражает отношения равных партнеров на любом уровне иерархии. Поскольку организация как целеустремленная общность может функционировать только тогда, когда существует цель и созданы механизмы, направляющие все компоненты организации на достижение этой цели, отношения участников равных партнеров не может остаться безразличной к общей цели. Отсюда возникает потребность в управлении участниками, находящимися на одном уровне иерархии: по горизонтали (горизонтальное управление), т.е. методы и средства, направляющие участников на выработку общих взглядов, путей и средств взаимодействия. Координации усилий для достижения общей цели системы есть создание сознательного партнерства . Обязанности партнеров согласовывать свои планы и действия находятся под контролем более высокого уровня управления, который выступает в роли арбитра, а в случае продолжающихся разногласий — в роли ЛПР.
Если реализация принципа субординации требует разделения существующей целостности (например, системы управления) на части (структурные подразделения), открывая иерарху власти возможности «разделять и властвовать», то координация, напротив, выражает стремление объединить усилия уже существующих отдельностей для достижения общего результата. Координация, по мнению исследователей управленческих функций А. Файоля, Г Кунца и С.О’Доннела, представляет основу управления — основополагающий принцип, «поскольку достижение гармонии отдельных усилий, направленных на достижение групповых целей, является главной задачей управления. Каждая из управленческих функций — это деятельность по координации».
Потребность в горизонтальном управлении (координации) уходит корнями в древнейшую историю войн и государственного управления. В управлении войсками функции разделены между линейным (вертикальным), и штабным (горизонтальным) управлением. Американский исследователь J.D. Mooney (Principles of Organization, 1947) обнаружил, что «законодательный совет в древних Афинах выполнял чисто штабную функцию, подготавливая решения для обсуждения их народным собранием, а сенат в Древнем Риме первоначально также выполнял чисто служебные функции». Разделение сфер управления стало обычной практикой делового мира в XX веке, начало которой относят к периоду после великой депрессии в США (1929—1932 г.).
Принцип координации в управлении организационными системами имеет, скорее всего, человеческое происхождение, поскольку связан с актом вербального согласия на выполнение общих действий , хотя в популяциях животных наблюдаются аналоги одновременных целенаправленных созидательных действий партнеров одного иерархического уровня, сложившихся в результате эволюции и закрепившихся генетически, например, муравьи, пчелы и др.
Второй аспект горизонтального управления проявляется в жизненном цикле любого решения, в том числе, существует единообразный порядок создания государственных решений (законы и иные акты стратегического и тактико-оперативного характера). Он начинается с уяснения причин (ситуации), по которым возникла необходимость принять и осуществить решение, и заканчивается проверкой полноты исполнения решения или возврата к принятому решению для его корректировки. Соединение этапов начала, окончания и возврата к началу есть циклический процесс, который восходит к определению «жизненного цикла решения». В связи с тем, что в формулировании каждого этапа решения могут принимать участие лица, выражающие различные интересы и занятые в различных областях деятельности, жизненный цикл решения одновременно представляет поле для согласования (координации действий).
Эти процедуры входят в «процесс per formulas, или формулярный процесс», о котором мы упоминали выше. Его основой была формула, которая представляла «цель производства in jure и основание производства in judicio, являясь юридической формулировкой происходящего перед судом спора... формула слагалась из так называемых обыкновенных составных частей...» .
Между тем этот подход, сохранившийся и строго соблюдаемый с тех времен до нашего времени в уголовном праве государств и в возникшем в XV веке контрактном праве, не всегда находит отражение в конституционном праве и в других отраслях права в части, касающейся принятия законов и подзаконных актов, их реализации и контроля за результатами исполнения. Как показано выше, принятие государственных решений без процедурной и содержательной дефиниции является прямым источником коррупции и других правонарушений, порождающих проблемы и кризисы.

7.7 Общая патопогия функции организации (обзор)

Функция организации занимает центральное место в Конституциях проанализированных государств, и многие структурные построения первой в мире Конституции США использованы в Конституциях других государств, даже идеологических противников. Ниже представлен краткий обзор результатов анализа в той части функции организации, которая отнесена нами к Административному блоку.
Патологии системных компонентов и связей функции организации весьма разнообразны: они присутствуют во всех функциях управления государства, возникают при рождении государства (родовые травмы) и в ходе его развития. Патологии сохраняются в течение длительного периода существования государства, и их негативное влияние усиливается, проявляясь в форме проблем, кризисы и конфликты в обществе, государстве и межгосударственных отношениях, за которые граждане платят утратой имущества и жизни.
Все патологии вызваны нарушением оснований структуризации, т.е. законов логики, вызывающих дублирование структурных подразделений или их отсутствие в системе государственного управления, которые закреплены в форме противоречивых законов и лакун в законодательстве.
Нарушения оснований структуризации государственного аппарата обусловлены человеческим фактором. Выбор и принятие решений о структуре государственного управления, которая долгий период будет определять судьбу государства, осуществляют лидеры политических партий, защищающие свои личные интересы в период своего краткосрочного пребывания во власти .
Приведем несколько примеров, поясняющих последствия нарушением принципа логического основания структуризации, вызывающих применение противоправных или неэффективных средств управления.
Известный принцип разделения властей, который создан с целью не допустить возникновения диктатуры одной из ветвей, в действительности сохраняет диктат, поскольку одно и то же физическое лицо имеет полномочия исполнять роль главы всего государства (функции властвования) и полномочия главы исполнительной власти в государстве, т.е. функцию управления. Здесь нарушено логическое основание принципа структуризации: целое не может одновременно быть своей частью. Патологические последствия: физическое лицо, вынужденное принимать решение о доминировании одного предпочтения над другим, выбирает то из них, которое минимизирует его личные потери. В зависимости от моральных свойств личности властителя его субъективные предпочтения могут приводить к большему или меньшему урону для субъекта управления (населения). Механизм сдержек и противовесов слабо влияет на субъективные предпочтения властителя, поскольку использующие этот механизм органы власти состоят из множества членов, на которые властитель может оказывать неформальное воздействие. Указанная патология заложена в конституции всех государств с президентской формой правления, причем некоторые из них превратились в жесточайшие деспотии.
Другой пример негативных последствий нарушения логического основания структуризации, принятых в Основных законах государств с парламентарной системой правления. Признавая необходимость в разделении ветвей власти (иногда с механизмом сдержек и противовесов) эти государства не только допускают, но и предписывают, чтобы члены исполнительной власти (министры) являлись членами законодательной власти, нарушая принцип взаимоисключения членов логического деления. Последствия этой патологии проявляется в снижении общей эффективности государственного управления, поскольку министры в роли законодателей требуют от парламента быстрейшего принятия множества оперативных решений, а в роли законодателей добиваются послаблений своей деятельности как министров, т.е. снимают ответственность за достижение общегосударственных целей. Другие последствия — рост документооборота и коррупции.
Другой пример этого вида патологии — двоевластие, которое закрепляет в законах государства правовые нормы взаимоисключающих идеологий: либеральных (человек — цель государства) и коллективистских (человек — средство). Болезни государства на этой почве являются исключительно живучими (т.е. непрерывно воспроизводимыми — аналог вирусных заболеваний), что свидетельствует о слабости иммунных механизмов в обществе (рассматриваются в гл. 10.2).
Примером трех разнохарактерных оснований в одном структурном подразделении является также судебная ветвь власти. В ней функционируют три подразделения по контролю за соблюдением законности разными объектами управления. Первое подразделение осуществляет контроль над исполнением ветвями власти предписаний суверена, касающихся конституционных норм; второе — нарушений человеком или организацией законов, принятых законодательной властью (гражданское, уголовное, и другие отрасли права), и третье — нарушений предписаний исполнительной ветви власти (административное, муниципальное, таможенное и другие отрасли права).
Следствием смешения оснований структуризации стало нарушение принципа субординации, которое вызывает противоречия в разделении компетенции Конституционного, Верховного и административных судов. Результатом таких противоречий является задержка судебных решений (нередко вызывающая коррупцию в низовых структурах), которая в конечном итоге ущемляет законные права граждан, порождая кризисы в государстве.
Еще один источник двоевластия — включение в структуру государственного управления подразделений (формальных или неформальных), которые базируются на неправовых основаниях. Примерами могут служить идеологический (светский и религиозный) контроль над принятием государственных и общественных решений, осуществляемый лицами, которых некий субъект управления снабдил правомочиями утверждать решения, принимаемых публично избранными властями.
Двоевластие также возникает при включении государством в систему управления неправовых структур, которое выражается в существовании институтов лоббирования и политтехнологии. Эти неправовые влияния представляют широчайший класс болезней государства, следствием которых является коррупция, выражаемая в проникновении во властные структуры государства правонарушителей и адептов коллективистских идеологий, а также к неравенству в обществе, вызывая кризисы во всех сферах деятельности государства.
Патология управления, вызываемая нарушением принципа структуризации, но противоположная двоевластию, проявляется в формировании внутренних структурных подразделений законодательной ветви власти — однопалатного парламента. Патология однопалатного парламента вызвана смешением в одном подразделении двух разнородных функций: принятия государственных актов и контроля над принятием государственных актов. Вследствие этого нарушения возникают проблемы и кризисы, поскольку в однопалатном парламенте доминируют депутаты, избранные на основе пассивного избирательного права, которые находясь в парламенте много десятилетий, имеют слабую связь с народом и парламент вырождается в «самоценного монстра».
Существует большая группа патологий управления, которая обусловлена нарушениями принципа субординации в системе управления. Патологии возникают при ограничениях делегирования полномочий, искажениях императивной информации при передаче с верхнего уровня на нижний и недейственности обратной связи. Все эти патологии, помимо кризисов и конфликтов, являются системными источниками коррупции — современной пандемии государств, представляющей корыстный способ обхода конституционной цели государства (если таковая признана), который использует дефекты системы управления, закрепленные в правовых нормах государства.
Патологии, вызванные недейственностью обратной связи, вызывают особо опасные болезни государства. Речь идет об искажении информации, отражающей о действительную полезность принятия решений. Если в той части конституционного права, которая затрагивает интересы Административного блока, не предусмотрено структурное подразделение, сотрудники которого защищены от санкций за сбор и независимый анализ информации о действительном состоянии объекта управления (народа) в той же степени, в какой защищены должностные лица всех ветвей власти, предоставляющие информацию вверх по иерархии, государственные решения будут приниматься не только в условиях неопределенности среды, но и непредсказуемого искажения действительности. Эта скрытая форма коррупции (получение личных привилегий за счет нанесения общего ущерба), известная с древних времен, нередко закреплена в нормах административного права, принимаемых в развитие конституционного права.
Следующая группа патологий в системе государственного управления вызвана нарушениями принципа координации, которые затрудняют или вовсе исключают взаимопонимание структурных подразделений и его персоналом интересов других участников процессов подготовки, принятия, исполнения решений и их корректировки по результатам исполнения, касающихся настоящего текущего и будущего состояния государства, что составляет основу процесса согласования. До сих пор в конституционном праве не предусматривается применение процессуальных законов, устанавливающих процедуру принятия решений, регламентирования участников и, разумеется, однозначную дефиницию понятий. На роль процессуальных законов было обращено внимание почти 4000 лет назад в Законах Хаммурапи о государственном правлении (прообраз Конституции XVIII в. до н.э.) и в Римском праве (свод законов государства более 2000 лет назад). Отсутствие какого-либо упоминания о процедурном характере применения общегосударственных норм права в Конституциях современных государств является объяснением многих противоправных действий власти и острых реакций народов на несправедливость и продажность аппарата власти.
Еще один вид патологии связан с неполным использованием принципа координации при принятии ответственных государственных решений: на высшем уровне государственной администрации отсутствуют конкурирующие структурные подразделения: текущего JiT-управления и управления перспективным развитием.
Поскольку Конституция является единственным источником права в государстве, отсутствие указанных оснований функции организации снижает вероятность реализации принятых законов и других актов в соответствии с целью и ожидаемыми сроками исполнения, непредсказуемо увеличивая расходы ресурсов. Отсутствие этих оснований в конституционном праве является основной причиной нестабильности государства и проблем, связанных со снижением качества жизни из-за нехватки жизненных ресурсов. Некоторые примеры дает нам история первой в мире Конституции США 1787 г., которые оказываются неизжитыми через два века в конституциях современных государств.
Создатели американской Конституции умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации государственной службы. Дж. Вашингтон не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период . Вплоть до середины XIX века в США не

было издано ни одного закона, опредеяющего порядок управления государством. Лишь изменения в экономической и социально-политической жизни американского общества в 20-х и 30-х годах XIX века и позже практические интересы привели к созданию огромной административно-государственной системы, состоящей из органов государственного управления и частных агентств и др., что, однако, не нашло отражения в Конституции. Общую регулирующую роль играла концепция личной заинтересованности управляющих.
Создавая первое в мире конституционное государство, его основатели в силу сложившейся политической ситуации, как свидетельствуют публикации в «Федералисте», смогли в первой в мире Конституции детально рассмотреть лишь некоторые стороны управления, связанные с функцией организации. В частности, разделение властей и механизм сдержек и противовесов, двухпалатный парламент и статус Президента, но вынуждены были согласиться с самостоятельностью штатов при принятии государственных решений и другими нарушениями принципа единовластия. Результатами этих патологий управления стали социальные проблемы, кризисы и вооруженные конфликты, связанные с ущемлениями прав граждан, и тех, кто по замыслу (см. Преамбулу) должен был обладать гражданскими правами. Эти проблемы были разрешены лишь через 80—150 лет после принятия Конституции.

.