Цыганков П. Политическая социология международных отношений

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава XV . Основные вызовы и приоритеты внешней политики постсоветской России

Изменение ситуации в мире после окончания холодной войны значительно ослабило угрозы внешней безопасности бывшего СССР, в том числе и России, в связи с чем ее министр иностранных дел неоднократно подчеркивал фактическое отсутствие какого-либо источника опасности для страны, потенциальных противников и ассоциировавшихся с ними военных угроз. Однако впоследствии такая установка, так же как и однозначная ориентация российского руководства на западные экономические и политические модели и безоговорочное следование рекомендациям МВФ, подверглась значительной модификации. И если главным аргументом, который заставил исполнительную власть признать, хотя бы на словах, необходимость корректировки «западнического» курса и вынудил обратить внимание на социальные проблемы, стал фактический провал гайдаровских реформ и его политические последствия (в том числе и «феномен Жириновского», и усиление коммунистов), то подобные причины характерны и для изменения позиции в сфере внешнеполитических ориентиров. Во-первых, обнаружилось, что окончание холодной войны отнюдь не принесло человечеству вечного мира и всеобщего поворота к демократии. Напротив, как мы уже видели, в чем-то международная ситуация стала даже опаснее, чем прежде. Во-вторых, провозглашение российским руководством «партнерских» и «союзнических» отношений с Западом и, в первую очередь, с США не сделало эти отношения безоблачными. Более того, стоило России заявить о том, что у нее могут быть собственные национальные интересы, диктуемые историческими традициями и геополитическим положением, как со стороны западных «партнеров» последовало обвинение ее в возрождении имперских амбиций, и наступило определенное «похолодание» российско-американских отношений. Наконец, ужесточилась и приняла целенаправленный характер критика «внешнеполитического романтизма» российского руководства, в которой объединились фактически все оппозиционные правительству силы в том числе и продемократические.

В документе, посвященном концепции российской внешней политики (апрель 1993), МИД уже констатирует разбалансированность международных отношений, связанную с переходным периодом в их эволюции, сохранение некоторых прежних и появление новых угроз стабильности и безопасности на глобальном и региональном уровнях. Выдвинув в числе стратегических задач необходимость «предотвратить превращение Восточной Европы в своего рода буферный пояс, изолирующий нас от Запада», не допустить вытеснения России западными державами из восточноевропейского региона, противодействовать всевозможным рецидивам имперской политики Вашингтона 1 , внешнеполитическое ведомство как бы признало, что угрозы безопасности России все же имеются.

И действительно, постсоветская Россия сталкивается сегодня с целым рядом вызовов, связанных как с изменениями системы международных отношений, так и с наследием эпохи холодной войны. Назовем лишь наиболее значительные из них:

в международных отношениях по-прежнему продолжает играть важную роль ядерное сдерживание и военно-силовой фактор. При этом ядерное оружие становится все более доступным, что обостряет проблему его нераспространения; оставаясь одним из крупнейших в мире государств по своим природным ресурсам и ядерному потенциалу, постсоветская Россия тем не менее не может, в силу причин внутреннего и международного порядка, играть роль глобальной державы, оказывающей одно из решающих воздействий на ход мировых процессов. Это сужение ее международных возможностей, по сравнению с СССР, имеет и субъективный аспект: при доброжелательном отношении Запада к ее усилиям по реформированию своей политической и экономической системы, с его стороны наблюдается и непонимание ее международных проблем, и сопротивление экономическим и политическим интересам Российской Федерации на мировой арене. Реальна и угроза превращения России в сырьевой придаток Запада; изменение непосредственного международного окружения Российской Федерации ставит перед нею непростые задачи формирования качественно новых отношений с бывшими советскими республиками, ставшими суверенными государствами. При этом нельзя не учитывать груза связанных с историей совместного существования проблем, наличие в сопредельных странах реальных и потенциальных очагов локальных войн и вооруженных конфликтов, опасности, исходящие от проникновения исламского фундаментализма на территорию соседних государств, и т.п.

отмеченные ранее тенденции глобализации и фрагментации международных отношений находят проявление и в Российской Федерации, которую в определенном смысле можно рассматривать как своеобразную модель международной системы; преобладание второй из указанных тенденций несет в себе угрозу распада России как целостного государства;

фактом являются и территориальные претензии к России со стороны ряда соседних государств. Кроме того, Российская Федерация сталкивается и с такими относительно новыми для нее вызовами, как противоречия в проявлении тенденций к демократизации и социализации международных отношений, рост международной преступности и терроризма и т.п.

Сложность вышеотмеченных вызовов, новизна большей части из них, переходный характер самой международной системы – все это в сочетании с особенностями постсоветской России убеждает в том, что отсутствие у нее последовательной внешней политики и завершенности в ее концептуальном обосновании не являются случайными. Более того, на данном этапе создание такой концепции, в которой были бы жестко зафиксированы основные приоритеты в международных отношениях Российской Федерации, представляется не только невозможным, но и нежелательным. Вместе с тем нежелательность заранее заданной предопределенности не означает, конечно, что российская внешняя политика должна представлять собой беспорядочную совокупность импульсивных действий на мировой арене.

Характером международных проблем, с которыми она сталкивается в настоящее время, определяются и основные направления ее внешней политики. В пространственном отношении они могут быть представлены в виде ряда «кругов», в каждом из которых имеются свои приоритетные задачи. Во-первых, это постсоветское геополитическое пространство (в рамках которого, в свою очередь, существует несколько дифференцированных сфер, представленных, например, балтийскими государствами; славянскими государствами и Молдовой; кавказскими регионом; странами Центральной Азии). Во-вторых, восточноевропейское направление, Средний Восток (Турция, Иран, Афганистан, Ирак), Китай; Западная Европа, США, Канада, Япония; страны американского континента, Африка, АТР и т.д. В целом эти два «круга» охватывают так называемое ближнее и дальнее зарубежье. При этом в «ближнем зарубежье российская внешняя политика сталкивается с наиболее сложными проблемами, требующими нетривиальных подходов и решений. Однако при всей их важности нельзя не признать того, что существует еще один «круг» отношений, которые не являются международными отношениями в формальном смысле этого термина, но приближаются к ним по своему реальному содержанию и значимости. Речь идет о так называемом «внутреннем зарубежье» или, иначе говоря, о субъектах Российской Федерации.

1. Проблема сохранения государственной целостности Российской Федерации

Приоритетность в решении проблем, связанных с субъектами Российской Федерации, обусловлена целым рядом обстоятельств. Во-первых, сохранение государственной целостности один из важнейших составных элементов национального интереса, безопасности и стабильности любого государства. Во-вторых, взаимосвязь и взаимозависимость эндогенных и экзогенных явлений, их тесное переплетение становятся неотъемлемой чертой современных политических процессов. В-третьих, в отношениях между народами в рамках многонационального, многоэтнического, многоконфессионального федеративного государства, каким является Российская Федерация, и международными отношениями в традиционном понимании этого термина имеется много общего. Наконец, в-четвертых, бывшие автономные республики трактуются в российском Федеративном договоре как «суверенные государства в составе Федерации», края и области как «государственно-территориальные образования в составе Федерации». При этом Чечня объявила о своем полном государственном суверенитете, Татарстан о введении двойного гражданства. С учетом деклараций о создании Челябинской, Приморской и других республик, вначале в составе Российской Федерации насчитывалось 23 республики.

Что лежит в основе распространения феномена «суверенизации» на территории постсоветской России? Возможно ли в этих условиях сохранение целостности Российской Федерации? Какими должны быть методы и средства, способствующие такому сохранению? Для ответа на эти вопросы необходимо рассмотреть причины и реальное содержание происходящих процессов.

Прежде всего, следует иметь в виду, что основным генератором «суверенизации» являются причины экономического характера, связанные с потребностями в самостоятельном управлении ресурсами, собственностью, доходами того или иного региона. Важное значение имеет и проблема национального развития. Как мы уже убедились, национальное и государственное развитие это взаимосвязанные, более того, неразрывные аспекты развития социума, причем стремление наций и народностей, являющихся составными элементами многонационального государства, к собственной государственности возрастает до критической отметки именно в периоды экономических и политических кризисов. Попытки воспрепятствовать такому стремлению силовыми методами приводят, как свидетельствует опыт, к прямо противоположным результатам. В этом убеждают, например, неудавшиеся попытки сохранить балтийские республики в составе СССР, действия руководства Азербайджана в отношении Нагорного Карабаха, или же политика правительства Шеварднадзе в отношении Абхазии. Их объединяет неприятие «центром» идеи самостоятельности региона, отказ от понимания того, что в ее основе лежит объективная тенденция к фрагментации современных общественных отношений (и как следствие недооценка всей глубины противоположной ей тенденции к интеграции), объяснение происходящего только амбициями местных политиков, наконец, использование «аргументов силы» для доказательств собственной правоты. В результате относительно умеренные требования регионов радикализируются, придается мощный импульс националистическим настроениям, сепаратизм многократно усиливается, а иногда и принимает необратимый характер. Подобная ситуация ведет либо к заведомо обреченному (и уж во всяком случае паллиативному) наращиванию силовых методов, к затяжному вооруженному конфликту, в котором проигрывают народы обеих сторон, либо к необходимости неизмеримо больших уступок со стороны «центра».

Надо сказать, что на сегодняшний день в России ведется дискуссия между сторонниками трех моделей сохранения государственной целостности, которые могут быть названы державноунитарной, национально-конфедеративной и регионально-федеративной. Колебания в федеративной политике правящего режима от единого подхода к управлению на всем пространстве России до принятия Федеративного Договора с признанием за республиками права на государственный суверенитет и его фактической отмены в дальнейшем в определенной мере можно рассматривать и как отражение указанной дискуссии.

Сторонники державно-унитарной модели апеллируют к необходимости возрождения России как великой державы прежде всего в военно-стратегическом смысле. Самостоятельность регионов и республик рассматривается ими как фактор дезинтеграции, что обусловливает, по их мнению, неизбежность достаточно жесткого тона по отношению к сепаратистским тенденциям внутри Российской Федерации, а также потребность в сохранении контроля над стратегическими ресурсами со стороны центральной власти. В рамках данной модели необходимость сохранения и даже усиления политической централизации обосновывается также потребностями экономической модернизации и рыночных реформ. Однако при этом не учитывается, что несовпадение географических, экономических, национальных и социальных условий делает по сути невозможным осуществление рыночных реформ в одно и то же время и одинаковыми методами на всей территории страны. Кроме того, процесс «суверенизации» республик и регионов зашел уже достаточно далеко, и попытки остановить его при помощи средств силового воздействия чреваты серьезными конфликтами, усугубляющими угрозу дезинтеграции государства.

В этой связи сторонники национально-конфедеративной модели подчеркивают, что идея о децентрализации всех управленческих процессов и структур Российской Федерации, о предоставлении всем ее нациям и народностям благоприятных условий для развития через собственную государственность не прихоть отдельных политических лидеров, а настоятельная потребность, диктуемая задачей сохранения целостности российского государства, причем это касается не только татар, якутов и других народов в составе Российской Федерации, но и русских. Однако в силу исторических причин русские как единый этнос не занимают компактной территории, а расселились по ряду регионов и, кроме того, дифференцировались в социокультурном отношении. Поэтому субъектами единого государства, наряду с национальными республиками, должны стать и такие республики, как Уральская, Московская, Санкт-Петербургская, Приморская, Сибирская, и др. Именно через них, как считает известный юрист С. Алексеев, и произойдет возрождение и расцвет русского народа. В дальнейшем неизбежны интеграционные процессы, о формах которых пока говорить еще рано. Но сегодня процесс создания на территории Российской Федерации множества суверенных республик представляется неизбежным и необходимым (см. прим. 4 к гл. XIV , 9.07.93). Таким образом, данная модель является как бы полярной противоположностью первой: в противовес жесткой централизации, она выдвигает идею сохранения государственной целостности путем едва ли не полной ликвидации всякого «центра» и передачи его функций, за исключением тех, которые связаны с координацией процессов в рамках единого и взаимозависимого хозяйственного комплекса, сохранением единого гражданства и т.п. На деле же это в лучшем случае означает не что иное, как путь к конфедерации с туманными перспективами интеграции в неопределенном будущем. При этом необходимо учитывать, что, как отмечалось выше, каждая республика уже сегодня стремится к установлению самостоятельных, минующих центральные органы, отношений не только с другими республиками в рамках Российской Федерации, но и за ее пределами, что отсутствие четких механизмов координации и контроля, разграничения компетенции между федеративными и республиканскими органами способно нанести ущерб международным обязательствам России или же интересам и правам других республик. В конечном счете это ведет к дальнейшей дестабилизации и снижению порога безопасности для России.

Регионально-федеративная модель ориентирована на то, чтобы избежать подобного рода угроз, и вместе с тем опираться на имеющиеся тенденции с учетом национальной и территориальной неоднородности Российской Федерации и сложившихся здесь реальностей. Она исходит из того, что в основе процессов «суверенизации» лежит общая экономическая деградация и ослабление роли центра по отношению к периферии. Поскольку же главным фактором сепаратизма является экономика, а не национальный вопрос, постольку условиям российской государственности лучше всего отвечает всемерная децентрализация, подъем экономики и благосостояния регионов путем передачи на места основных функций управления и регулирования хозяйственной жизни. Такая модель предполагает самостоятельное использование регионами местных ресурсов, распоряжение собственностью, участие в международных экономических, торговых, культурных обменах, что будет способствовать укреплению властных полномочий местных органов при сохранении за федеральными структурами координирующих и управленческих функций. При этом степень экономического суверенитета регионов, учитывая разнообразие их условий, должна варьироваться: от практически полного (свободные экономические зоны) до более или менее ограниченного 2 . Особенно важным, с этой точки зрения, является участие в международном сотрудничестве приграничных регионов (например, Приморья, Хабаровского края, Калининградской области и т.д.), которые через установление системы субрегиональных связей с сопредельными государствами, привлечение иностранного капитала могут стать зонами ускоренной технологической модернизации и интенсификации экономической реформы. С этой целью им может быть предоставлен особый статус и особые полномочия в сфере правового регулирования внешнеэкономических связей.

Преимущество данной модели состоит в том, что она нацеливает на противодействие тенденции к распаду российской государственности через децентрализацию и обеспечение регионам наиболее оптимальных условий для их развития, что лежит в русле современных мировых процессов 3 . Вместе с тем предполагаемое различие в статусах регионов и, главное, недооценка стремления республик к национальному самоопределению содержит в себе потенциальную опасность эскалации противостояния «'центра» и «периферии» Российской Федерации.

Таким образом, предотвращение распада Российской Федерации, сохранение ее государственной целостности требует установления нового типа отношении между федеральными и региональными органами. Это связано с необходимостью учитывать как общие тенденции в развитии современных международных отношений, так и особенности нашей страны, представляющей собой, с одной стороны, единый и взаимозависимый хозяйственный комплекс, целостное геополитическое, социокультурное пространство, а с другой неоднородность интересов различных групп населения, связанную с многообразием его этнонационального состава, региональной социоэкономической специфики, традиций и образа жизни, условии и уровня повседневного существования, Отсюда вытекает объективное требование дифференцированного подхода к субъектам Федерации в строительстве новой демократической России. В то же время такой подход не принесет успеха, если не будет направлен на достижение взаимного согласия всех республик, регионов и областей, опираться на легитимную правовую основу, гарантирующую равные права и свободы всем гражданам. Одна из главных задач строительства новой российской государственности состоит в том, чтобы создать механизмы, которые могли бы обеспечить демократической контроль над государством со стороны общества. Это и одна из центральных проблем, ибо беззащитность личности перед государством является мощным препятствием на пути реформ. Пока же можно констатировать, что такая беззащитность в условиях максимальной коррумпированности госаппарата и контроля за ходом приватизации со стороны возросшего числа чиновников всех уровней неизмеримо увеличилась.

2. Национальные интересы и политика России в «ближнем зарубежье»

Российское внешнеполитическое ведомство с полным основанием подчеркивает «приоритетность отношений со странами ближнего зарубежья как непосредственного геополитического окружения России, от характера которого напрямую зависит как судьба внутренних преобразований в нашей стране, так и ее положение на международной арене». МИД отмечает необходимость сочетания формирования новых отношений с этими странами «с наращиванием многосторонних форм взаимодействия», обосновывает «целесообразность «разноскоростного» подхода к формам организации и функционирования CH Г». Выдвигается «стратегическая цель формирования «пояса» добрососедства вокруг России... Перспектива становление Содружества в качестве влиятельной региональной международной организации» (см. прим.1, с.19).

Возникает вопрос: есть ли реальные основания для постановки столь далеко идущих задач? Вопрос не случайный, если иметь в виду как противоречия и конфликты между бывшими советскими республиками и их претензии к России, так и еще недавнюю пессимистическую оценку СНГ многими экспертами (в том числе и из структур самого МИДа), которые рассматривали его как «мертворожденное дитя», не имеющее перспектив (см., например, Независимая газета, 12.03.92). В этой связи СНГ отводилась роль механизма «цивилизованного развода», регулятора обвального распада связей между частями ранее целостного политического, экономического и социокультурного пространства. К СНГ складывалось отношение как к сугубо временному явлению, призванному обеспечить явно господствовавшим дезинтеграционным процессам регулируемый характер. Поэтому попытки сохранения прежних связей считались не меньшим препятствием на пути российских реформ, чем их распад. Выход из подобного парадоксального состояния виделся в создании условий для постепенного перехода России с периферии в центр мирового хозяйства и вхождение в число ведущих государств мира.

Действительно, реальные процессы давали основания считать иллюзорной идею преобразования СНГ в более тесное сообщество государств, идущее по пути интеграции. Явно провалились планы создания эффективного межгосударственного объединения с координирующими органами, единым экономическим пространством, единой валютой, единой стратегией рыночных реформ, скоординированной налоговой и таможенной политикой, объединенными вооруженными силами, прозрачными внутренними границами, совместным контролем внешних рубежей и т.п. После декабря 1991 года бывший СССР вступил в полосу непрерывно обостряющихся противоречий между его распавшимися частями: проблемы вывода войск, дележа имущества и долгов, формирования армии и флота, принадлежности территорий и внутренних трудностей и конфликтов все становится источником разногласий, питает взаимное недоверие. Особые подозрения вызывает Россия: ее обвиняют в разжигании конфликта между абхазами и грузинами, в поддержке незаконной Приднестровской республики, в провоцировании сырьевого кризиса и т.п. Доходит до абсурда: так, в начале 1992 года Украина отказалась подписывать совместное с другими постсоветскими государствами соглашение по экологическому сотрудничеству, заклеймив его как давление России, заставляющее ее изменять свои законы (4, с.106). Политические элиты, пришедшие к руководству в государствах СНГ, опасаясь потери власти, проявляют склонность придавать идеологическую окраску любому вопросу, связанному с межгосударственными отношениями в рамках постсоветского геополитического пространства. При этом, так же как и Россия, каждое постсоветское государство стремится самостоятельно «войти в цивилизованный мир», создать рыночное общество, добиваясь западных кредитов и привлекая иностранных инвесторов в национальную экономику. Отдельные голоса о губительности поспешного разрыва хозяйственных и иных связей, о необходимости сотрудничества и координирования усилий в проведении экономических реформ не имеют по сути никакого резонанса. Потребовалось время и разрушительные результаты попыток самоизоляции по отношению друг к другу, для того, чтобы наступило некоторое отрезвление.

Определенный перелом возникает в начале 1993 года. Потенциал дезинтеграции близится к концу. Становятся более-менее очевидными два важных момента. Во-первых, слабая историческая легитимность большинства новых государств, особенно в современных границах и с нынешним национальным составом населения. Ситуация требует не взаимных обвинений и поиска внешних врагов, а совместного решения вопросов, связанных с необходимостью реагировать на последствия социально-психологической травмы, полученной населением, большинство которого ощущало себя единым народом, с общими историческими традициями и совместным будущим. Во-вторых, одновременно с первыми атрибутами новой государственности приходит и постепенное осознание действительных, а не мнимых национальных интересов, что связано с оценкой реальных возможностей ускоренного экономического развития при помощи таможенных барьеров, введения собственной валюты и других атрибутов суверенности. Приведем хронику важнейших событий в этом отношении (цит. по прим.4;7, гл. XIV )

22 января 1993 года происходит встреча лидеров стран СНГ в Минске, предполагающая процесс создания новой легальной структуры содружества и возможность «мягкого» присоединения к новому Уставу (на протяжении года). На встрече к Уставу присоединились семь стран участниц СНГ (Россия, Белоруссия, Казахстан, Армения, Узбекистан, Кыргызстан, Таджикистан). Не присоединились Украина, Молдова, Туркменистан. Были приняты важнейшие решения о рублевой зоне, учреждении межгосударственного банка, подписан ряд документов.

30 апреля в Минске завершилась встреча глав правительств государств СНГ. Утверждено положение о Координационно-консультативном комитете и об Исполнительном секретариате СНГ. С точки зрения ряда наблюдателей, минская встреча показала возможность создания экономического союза даже для окончательно независимых государств.

14-18 мая в Москве состоялась закрытая встреча глав государств и правительств стран СНГ, посвященная решению вопроса о возможности создания экономического и оборонного союза в рамках Содружества. Встреча закончилась подписанием декларации об образовании Экономического союза (ЭС).

13 июля главы правительств России, Украины и Беларуси подписали совместное заявление о неотложных мерах, направленных на более тесную экономическую интеграцию. Документ подтверждает настоятельную необходимость и твердое намерение создать экономический союз.

19 июля главы правительств Беларуси, России и Украины заявили о необходимости углубления экономической интеграции на основе развития рыночных отношений и более тесного трехстороннего сотрудничества. В последнем абзаце заявления говорится о том, что к договору могут присоединиться государства, «не участвующие в любых других экономических союзах и объединениях». Рад экспертов рассматривает это заявление как реакцию на предпринимаемые действия государств Средней Азии, Казахстана и Азербайджана по более тесному экономическому сотрудничеству с Турцией, Ираном, Пакистаном и Афганистаном.

20 сентября милли меджлис Азербайджана принял решение о вступлении республики в СНГ. В начале октября согласно этому решению руководство Азербайджана подписало Договор об экономическом союзе и присоединении к Договору о коллективной безопасности. Милли меджлис вступает также в Межпарламентскую ассамблею стран членов СНГ.

В начале октября чл еном СНГ становится Грузия. Вполне вероятным становится вступление в Содружество Молдовы.

24 декабря встреча лидеров стран членов СНГ, высказавших определенный оптимизм относительно его будущего.

Начало 1994 года ознаменовалось подписанием межправительственного соглашения «О порядке объединения системы Белоруссии с денежной системой Российской Федерации и механизме функционирования общей денежной системы». В апреле 1994 г . Н. Назарбаев выдвигает перед лидерами стран членов СНГ идею создания Евразийского Союза, предполагающего более тесное экономическое и политическое объединение бывших советских республик, входящих в Содружество.

Развитие событий показывает, таким образом, наличие устойчивой тенденции к реинтеграции постсоветского пространства, основанной не на априорно разработанных подробных проектах создания тех или иных структур, предопределении направлений совместной деятельности, не на уверениях во взаимном уважении и дружеских чувствах между народами, а на все более адекватно осознаваемыми интересами бывших советских республик по мере развития и укрепления их государственности. И можно предположить, что чем больше эти республики будут превращаться в полноценные независимые государства, тем более разнообразными, развитыми и устойчивыми будут формы их многостороннего и двустороннего сотрудничества. В этой связи ряд исследователей приходит к обоснованному выводу о том, что в обозримой перспективе территория бывшего СССР неизбежно станет одной из самостоятельных подсистем международных отношений 5 .

Объективно, в силу своего геополитического положения и ресурсов, Россия выдвигается на роль лидера этой подсистемы. Более того, в последнее время становится все более заметным давление на нее в этом направлении со стороны стран СНГ. Интересы самой России в данном регионе вытекают, во-первых, из необходимости обеспеспечения благоприятных условий для проведения внутренних реформ и выхода из кризиса, а, во-вторых, формирования пояса безопасности и добрососедства по периметру ее границ. На первом этапе своей деятельности руководство российского МИДа, учитывая настроения в политических кругах постсоветских республик, всячески подчеркивало, что РФ не стремится к выполнению «неоимперской роли» на территории бывшего СССР. В этой связи и правительство РФ стремилось демонстрировать, что основные усилия российской внешней политики будут направлены на то, чтобы договариваться, искать компромиссы, защищать свои позиции аргументами. Оно пыталось избегать функций посреднического звена в отношениях между государствами СНГ Оно также стремилось интернационализировать проблему вооруженных конфликтов в СНГ путем привлечения к их разрешению авторитетных международных организаций.

Однако на пути проведения своей линии Россия сразу же сталкивается с многочисленными проблемами и трудностями. Достаточно назвать, например, такие проблемы, как положение примерно 25 млн. русских в этих республиках, территориальные претензии со стороны балтийских государств, вопрос о ядерном оружии в Украине, спор по поводу Черноморского флота, отсутствие ясной позиции России в Таджикском конфликте, тенденция к образованию субрегиональных группировок на южных границах Российской Федерации, действия исламских экстремистов в Таджикистане, наконец, давление на государства Центральной Азии идеологии панисламизма и формирование зон ее влияния на территории России. Сложность проблем ближнего зарубежья, потенциальная угроза российской безопасности, которую несут в себе многие из них, привела Россию к необходимости более решительной политики.

Действительность показала, что Россия не может уклониться как от активной политики по выполнению роли гаранта стабильности на территории СНГ, так и от использования всего арсенала методов включая и «жесткие» методы экономического и политического давления для защиты своих интересов. Так, уже 29 октября 1993 г . Б. Ельцин распорядился приостановить вывод российских войск из стран Балтии до подписания с последними межгосударственных соглашений о порядке эвакуации и мерах социальной защиты военнослужащих. В марте; 1993 г ., когда Госсобрание Эстонии приняло дискриминационный закон об иностранцах, в котором к разряду иностранцев отнесены все «неграждане», Б. Ельцин предупредил, что российским правительством «будут предприняты все необходимые меры для защиты своих национальных интересов и ограждения русскоязычного населения от политического, социального и полицейского произвола». Даже само создание экономического союза СНГ, с точки зрения некоторых экспертов, стало возможным во многом ввиду опасности резкого снижения Россией доли субсидирования соседних экономик за счет сокращения объемов технических кредитов, которые в 1992 году достигли 10% от российского ВВП.

Что касается региональных конфликтов на территории бывшего СССР, то и в этом вопросе, несмотря на ряд неудач (карабахский конфликт, грузино-абхазская война), России не избежать роли посредника, а в отдельных случаях и прямого участия своих войск. Пространство в границах бывшего Советского Союза, как справедливо подчеркнул А.В. Козырев, «это не «неоимперское», но все же уникальное, единственное в своем роде геополитическое пространство, где никто за Россию мира не сделает» (прим.4 к гл. XIV , 22.09.93). К такому же выводу приходят и эксперты как в самой России, так и за ее пределами, учитывающие ограниченные возможности и малоэффективностъ использования войск ООН для поддержания мира в различных регионах планеты (см. прим.7 к гл. XIV , 29.09.93).

Таким образом, даже столь краткое рассмотрение вопросов, связанных с национальными интересами и внешней политикой России в бывшем СССР, убеждает в необходимости понятной (как для внутреннего использования, так и для внешнего мира) концепции государственной линии в ближнем зарубежье вообще, и в зонах конфликтов в частности. Подчеркивая это обстоятельство, многие эксперты: например, Э. Паин (см. прим.7 к гл. XIV , 29.09.93), С. Кондрашов (см. прим.7 к гл. XIV , 29.09.93), О. Лацис (см. прим.7 к гл. XIV , 29.09.93) с тревогой отмечают отсутствие у российского руководства такой линии и даже единства в подходах к ее содержанию. К данной проблеме добавляется еще одна: российская политика и внутри страны, и в рамках бывшего СССР нуждается если не в поддержке, то хотя бы в адекватном понимании лежащих в ее основе интересов со стороны других участников международных отношений, и прежде всего развитых стран. Между тем этого часто не хватает.

3. Россия и дальнее зарубежье

Стало уже общим местом положение о том, что окончание холодной войны создало благоприятное для России международное окружение. Однако, и на это обращается внимание гораздо реже в постбиполярном мире Россия отнюдь не получила в готовом виде всех внешних условий для своих реформ. Более того, по сравнению с бывшим СССР она оказалась во многом в более сложной ситуации.

Потеря статуса сверхдержавы и необходимость создания и поддержания имиджа демократического государства практически лишили ее силовых средств достижения своих целей на мировой арене. В то же время сокращение ресурсной базы внешней политики, глубокий внутренний кризис снизили и возможности влиять на международные дела методами дипломатии.

Выше уже отмечалось значение стран Восточной Европы для российской внешней политики. В положении России и бывших социалистических стран много общего. Подобно бывшим республикам СССР, многие из них уже осознали, что при том уровне интеграции, который имелся прежде между ними и Советским Союзом, при жесткой конкуренции на западных рынках они заинтересованы в расширении сотрудничества с Россией и другими странами СНГ. К этому побуждает и необходимость расширения рынков, и потребности в сырье и энергоносителях, и ориентация некоторых видов производства, не находящего спроса на Западе. В свою очередь, для России, помимо очевидных экономических выгод, сотрудничество со своими давними партнерами, продвинувшимися гораздо дальше по пути реформ, важно и в политическом, и в политико-психологическом отношении. Оно может способствовать укреплению российских связей с западными странами ближнего зарубежья (например, Украиной, Беларусью, Молдовой, Литвой), а также с развитыми европейскими государствами.

Экономический спад в ведущих капиталистических странах, жесткая конкуренция между тремя центрами мировой экономической системы США, Японией и Западной Европой при огромном отставании России от Запада в экономическом развитии, уровне технологического оснащения производства и т.д. делают маловероятными шансы на вхождение РФ в семерку ведущих государств мира и значительно затрудняют ее возможности встраивания в систему мирохозяйственных связей. То же можно сказать о перспективах подключения России к интеграционным процессам в Западной Европе, тем более, что события в экс-Югославии и последствия развала СССР способствовали их значительному замедлению. Специалисты отмечают, что югославский кризис показал: европейские страны по-разному видят свою роль хотя бы на Балканах. Германия, например, склонна мыслить в категориях сфер влияния (см. прим. 13 к гл. XIV ). Впрочем, то же можно сказать и о США, объявивших территорию бывшей СФРЮ зоной своих жизненных интересов.

При настоятельной потребности России в западных кредитах и инвестициях поддержка российских реформ со стороны развитых стран носит, главным образом, моральный характер. Это показала, например, токийская встреча семи ведущих стран мира, состоявшаяся в июле 1993 г . Участники токийского мероприятия неоднократно подчеркивали свое удовлетворение результатами апрельского референдума в России. Вместе с тем они всячески давали понять, что кроме самой России ей никто не поможет. От каких-либо обещаний, касающихся действительно насущных российских проблем новых отсрочек по долгам, допуска на западные рынки, снятия дискриминационных ограничений в торговле и т.п. «семерка» уклонилась. Разумеется, Запад заинтересован в поддержке российских демократических преобразовании, открывающих путь к стабильной, предсказуемой во внешнеполитическом плане России, с ее возможностями потенциального рынка сбыта и регионального сотрудничества. Нельзя не видеть и определенных конкретных мер в этом отношении. Так, согласно апрельскому соглашению 1993 года между Россией и Парижским клубом, объединяющим 19 стран ее кредиторов, из 17 млрд. долларов, которые Москва должна была выплатить своим кредиторам, она вернет только два. На остальные получен 10-летний мораторий. В конце октября 1993 года России удалось получить со стороны ЕС статуса страны с переходной экономикой, которого она долго добивалась. В перспективе это снимает главные препятствия в подготовке к подписанию договора о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС и открывает возможности равноправных отношении в торгово-экономических обменах.

Было бы, однако, ошибкой думать, что речь идет о близкой и однозначной перспективе. Если Запад и готов оказать определенную помощь кредитами, которые будут возвращены с процентами и которые поддерживают также различные секторы в самих западных странах, то с принципом равенства в экономических контактах и торговле дело обстоит сложнее. Этот принцип впрямую затрагивает национально-государственные интересы, поэтому здесь не приходится ожидать быстрых результатов. Переговоры с ЕС о зоне свободной торговли начнутся только в 1998 году. При этом Европейские сообщества запрашивают для своих компаний и банков, обладающих явными конкурентными преимуществами по сравнению с российскими, льготный режим на территории РФ, сохраняя одновременно определенные препятствия для наших конкурентоспособных фирм на рынке ЕС, занимающихся, в частности, космическими запусками и автотранспортными перевозками (см. прим.7 к гл. XIV , 30.10.93). Между тем Европа, например, уже сегодня стремится оградить себя от дешевых товаров, которые может экспортировать Россия, стали, цветных металлов, некоторых видов сельскохозяйственной продукции и т.п.

Впрочем, и с кредитами все обстоит достаточно не так просто. По оценкам МВФ, в 1992-1993 годах Россия должна была получить около 80 млрд. долларов. Однако в 1992 году из этой суммы было предоставлено не более 30 млрд. Данных на 1993 и последующие годы нет (см. прим.7 к гл.Х IV , 15.10.93). Значительная доля вины за это ложится на саму Россию: отсутствие необходимой правовой базы, соответствующих структур, которые позволили бы эффективным образом воспользоваться западными капиталами, оседание значительных сумм из предоставляемой помощи на зарубежных банковских счетах российских граждан все это не способствует привлечению финансовых инъекций в нашу страну. И все же следует ясно видеть, что мотивы осторожности, проявляемой Западом к финансовой помощи РФ, состоят не только в том, что в западных странах происходит экономический спад, как и не в проблемах использования этой помощи Россией. Здесь присутствуют и опасения, которые Запад испытывает перед возможным усилением России. Это касается как уже упомянутого экономического, так и политического аспекта проблемы.

Так, например, российский министр иностранных дел отмечал существование определенной сдержанности, если не подозрительности в отношении роли России в урегулировании конфликтов на пространстве бывшего СССР. При этом Россия и ее соседи неоднократно обращались к ООН и СБСЕ с предложениями о более тесном сотрудничестве. Наконец, было принято решение СБ ООН о развертывании в Абхазии миссии наблюдателей ООН. Однако, к концу октября 1993 года из 88 наблюдателей в зону конфликта прибыло только 22 (см. прим.2 к гл. XIV , 22.09.93). А. Козырев подчеркивал, что уже два года Россия в одиночку несет тяжкое финансовое бремя реального миротворчества в конфликтах по периметру своих границ. При этом ратный труд российских солдат и офицеров оплачивается в сотни раз ниже, чем в случае с операциями ООН. «И это в то время, когда на нас регулярно начисляются многомиллионные взносы для операций ООН по поддержанию мира в далеких регионах. Россия признает эти свои обязательства перед ООН. Но ведь ООН универсальная организация, и она тоже обязана признать, что усилия России и ее соседей по обеспечению мира и стабильности на пространстве бывшего СССР имеют как минимум не менее важное значение для региональной и международной безопасности, чем, скажем, тушение кризисов в Центральной Америке» (см. прим.2 к гл. XIV , 22.09.93). Цель России добиться создания специального фонда для финансирования операций по поддержанию мира в Таджикистане, Грузии, Молдове и других горячих точках СНГ. Однако эта идея не находит поддержки у Запада. «Запад опасается, как прямо сказал высокопоставленный британский дипломат, что Москва поддастся искушению восстановить свои прежние позиции и сферы влияния в соседних государствах» (см. прим.7 к гл. XIV, 29.10.93). Генеральный секретарь ООН заявил, что российские войска не получат мандат ООН на проведение миротворческих операций в бывших республиках СССР: «Мы будем приветствовать их участие в операциях в Азии, в Америке. А в бывшие советские республики мы должны посылать войска из Латинской Америки, Африки и Азии» (см. прим.7 к гл.Х IV , 28.10.93). Позиция достаточно спорная, особенно учитывая такие факторы, как финансовые трудности ООН (а переброски воинских контингентом из России за океан и оттуда в постсоветский регион потребует огромных затрат), так и слабую эффективность (а по сути, провал) ее миротворческих усилий в бывшей Югославии и Сомали.

Еще одна проблема, касающаяся отношений России с Западом и ООН, связана с экономическими санкциями. Дело в том, что санкции ООН против таких стран, как Югославия, Ирак и Ливия, наносят серьезный ущерб экономическим интересам России. При этом действия ООН не привели к урегулированию кризисных ситуаций в регионах Средиземноморья, Ближнего и Среднего Востока, непосредственно примыкающих к российским государственным границам. Специалисты считают, что Россия могла бы сыграть незаменимую посредническую роль в отношениях как между близкими ей славянскими народами в бывшей Югославии, так и мировым сообществом и Ираком, а также Ливией. Отмена или ослабление экономических санкций ООН против Ирака и Ливии отвечает фундаментальным экономическим интересам России прежде всего потому, что эти страны остаются одним из наиболее емких рынков российской машиностроительной продукции, военного оборудования и материалов, что в условиях глубокого экономического кризиса и бюджетного дефицита в РФ жизненно важно для поддержки национальной промышленности и облегчения обслуживания российского внешнего долга. Сложное положение, в котором сегодня находится Россия, заставляет ее колебаться с применением права вето против указанных санкций в СБ ООН. В свою очередь, западные страны не проявляют склонности учитывать аргументы российской стороны. Поэтому одним из постоянных требований и одновременно затруднений в отношениях с ними является трезвая оценка их текущих и перспективных интересов в отношении России, а также оценка Россией собственных национальных интересов. Ключевую роль в этих отношениях будут играть двусторонние отношения России с ведущими промышленноразвитыми странами прежде всего с Великобританией, Францией и Германией (см. прим. З, с.67).

Один из важных приоритетов российской политики отношения с США, так же как и с Западной Европой. В пользу этого говорит накопленный данной страной опыт демократии в социально-политической и хозяйственной области, возможности ее помощи в осуществлении крупномасштабных программ конверсии и технологической модернизации при отмечаемом многими российскими и американскими исследователями сходстве политико-психологического облика обоих народов. США объективно заинтересованы в сближении с Россией я успехе российских реформ с точки зрения и потенциального российского рынка, и создания определенного противовеса как Японии, так и Западной Европе. Однако и здесь были бы неоправданны завышенные ожидания и надежды на решение проблемы вхождения в мировую систему экономических отношении при помощи американцев. Россия может создать серьезную конкуренцию США в торговле оружием, что хорошо понимают в Вашингтоне и стремятся предпринять против этого меры. Такие меры могут быть достаточно жесткими. Как показал конфликт между Россией и США весной 1993 года по поводу поставки Индии российских криогенных двигателей и технологии их изготовления, Соединенные Штаты непрочь выбить Россию с аэрокосмического рынка, заставить события в сфере российских внешних сношений развиваться по собственному сценарию.

В АТР у России существуют ограниченные возможности сотрудничества с Японией, которая ставит развитие взаимных отношений в зависимость от решения проблемы «северных территорий», или, проще говоря, возвращения четырех островов Курильской гряды. Сложность положения России состоит в том, что, будучи заинтересованной в сотрудничестве со своим восточным соседом, она не может «отдать» острова: помимо того, что это могло бы создать опасный прецедент перекройки границ при достаточно зыбкой правовой базе японских притязаний, такой шаг способствовал бы еще большему расколу российского общества, дальнейшей дестабилизации его социально-политической обстановки. Поэтому необходимы поиски выхода на путях интенсификации регионального сотрудничества между двумя странами в рамках «открытых зон», поощряемого при помощи различного рода льгот. Большое значение в данном регионе имеет налаживание двустороннего сотрудничества с такими странами, как динамично развивающийся Китай, с которым у России существует самая протяженная граница, Южная Корея, новые индустриальные страны, Индия.

Особого внимания требуют отношения России с мусульманскими странами, прежде всего такими, как Афганистан, Пакистан, Иран, а также таким «центром региональной стабильности», каким является Турция. Главная проблема, имеющая для России геополитическое измерение, состоит в том, чтобы не допустить проникновения на ее территорию исламского экстремизма. Вот почему российское правительство пошло на участие российских военных в охране таджико-афганской границы. Перед Россией стояла непростая дилемма: либо рассматривать эту границу как внешнюю границу и самой РФ, либо перенести ее на наши рубежи с Таджикистаном. Выбор был сделан в пользу первого варианта, оправданного как с экономической, так и с политической точек зрения. Его поддержали и другие среднеазиатские государства, которые однако слабо выполняют предусмотренные соответствующим соглашением обязательства. Как подчеркнул заместитель министра иностранных дел России Г. Кунадзе, ни одна из стран Средней Азии неспособна без помощи России охранять свою границу. Поэтому, если мы оттуда уходим, то должны быть готовы к тому, что исламский экстремизм, силы нестабильности вообще, пройдя Таджикистан, а затем и другие бывшие среднеазиатские республики СССР, окажутся у порога России. Кроме того, нельзя забывать, что в Таджикистане проживают, по разным оценкам, от 200 до 300 тысяч русских.

Одновременно российское правительство пытается найти решение проблемы политическими средствами: влияя в пользу диалога таджикского режима с оппозицией, налаживая постоянный контакт с афганским правительством и правительствами других стран региона. В более широком плане речь идет о том, чтобы уравновесить западную политику России более тесным сотрудничеством с близлежащими и более отдаленными мусульманскими странами в рамках двусторонних отношений. Главный приоритет в отношениях с ними это безопасность России, недопущение ее изоляции в международных делах, взаимовыгодное экономическое взаимодействие.

***

Таким образом, внешняя политика России не может быть одностороннее «атлантистской», европоцентричной, американоцентричной или евразийской, ориентироваться только на «семерку» или замыкаться в проблемах ближнего зарубежья. Она не может исходить из однозначного отстаивания универсальных демократических ценностей и прав человека, или же, напротив, из отрицания их роли в структуре своих национальных интересов. Несмотря на реально существующую угрозу неоизоляции российского государства, его внешняя политика не может быть и глобалистской. Этому препятствует нехватка ресурсной базы, а также необходимость сосредоточить усилия на решении таких проблем, как сохранение внутренней целостности государства, безопасного геополитического пространства. Национальные интересы России варьируются в зависимости от особенностей ситуации в том или ином регионе мира, специфики обстановки и структуры, характерной для той или иной подсистемы международных отношений. Вот почему в современной постбиполярной международной системе российская внешняя политика с необходимостью должна быть различной на разных направлениях, руководствоваться неодинаковыми приоритетами, решать неодинаковые задачи.

В ближнем зарубежье такие задачи связаны с необходимостью локализации и урегулирования войн и вооруженных конфликтов, политического решения спорных вопросов и противоречий, защиты прав русских в суверенных постсоветских государствах, налаживания отношений полноценного сотрудничества с каждым из них, независимо от характера установившегося в них режима. Основной приоритет на данном направлении это поддержание в регионе политической стабильности и климата добрососедства, единого экономического и военно-стратегического пространства.

В Европе это создание на базе вековых общих исторических и культурных традиций взаимовыгодного сотрудничества с государствами ЮС и ЕАСТ, укрепление и развитие двусторонних и многосторонних связей с бывшими социалистическими и ведущими западными странами.

На южных границах бывшего СССР главным приоритетом в отношениях с исламскими странами должна быть безопасность России, недопущение ее изоляции в региональных отношениях, экономическое сотрудничество. Здесь РФ должна показать свою заинтересованность в стабильном и предсказуемом развитии мусульманского мира, в исключении возможностей конфронтации с региональными державами.

В целом же, при приоритетности отношений с США, странами «семерки», ведущими межправительственными организациями (и прежде всего ООН), российская внешняя политика должна отстаивать самостоятельность своей линии. Ибо главный приоритет, диктуемый ее национальными интересами, это обеспечение условий для успеха внутренних политико-экономических реформ, сохранение своей государственной целостности, построение новой, демократической и процветающей страны.

На пути проведения Россией самостоятельной внешней политики неизбежны противоречия и конфликты с другими государствами. Естественно, что основой их разрешения должны быть мирные, политические средства: переговоры, консультации, посредничество третейских сил и международных организаций и т.п. При этом, в одних случаях необходимо опираться на одни силы и аргументы, в других на другие. Так, например, Ф. Фукуяма совершенно справедливо обращал внимание на то, что «не Иран, Пакистан или Афганистан будет поддерживать Россию в ее попытках гарантировать равные права русских.... а скорее «семерка» (см. прим.4 к гл. XIV , 16.10.92). Напротив, в отстаивании своих интересов с указанными странами для России было бы ошибочным пытаться исходить из принципа защиты демократических идеалов и прав человека и безусловно поддерживать западные санкции против них. Такая поддержка могла бы обернуться для нее обратным эффектом.

Наконец, сохраняя приверженность неконфронтационным отношениям и соответственно политическим методам, Россия должна располагать всем арсеналом средств для отстаивания своих национальных интересов в том числе и сохранить в пределах достаточности имеющийся у нее ядерный потенциал.

Современная международная система имеет переходный характер, когда на смену уходящему прежнему порядку с присущими ему правилами регулирования отношений и соответствующей структурой ценностей еще не пришел новый. Возрастает степень взаимного недоверия между людьми, культурами и государствами.

Менее предсказуемыми становятся источники угроз человечеству в целом и национальной безопасности государств, в частности. В этих условиях, ориентируясь в своей внешней политике на такие тенденции в эволюции международной системы, как демократизация и интеграция межгосударственных отношений, Россия правомерно стремится стать нормальной великой державой. Это означает приобретение таких новых атрибутов данного понятия, как демократия и основанное на высоком уровне экономического развития и постиндустриальных технологиях материальное благополучие ее граждан при одновременном сохранении в пределах, достаточных для обороны, его традиционных силовых признаков.

Примечания

1. О сути концепции внешней политики России// Международная жизнь. 1993..№3. с.18-20.
2. Корбинская И.Я . Внешняя и внутренняя политика России// Мировая экономика и международные отношения. 1993 №9. с.62-63.
3. Мурабян А.А . Регионализация России: внутренний и международный аспекты// Регионализм как мировая тенденция (сборник научных трудов). М. 1993.
4. Яблоков А.В . Выступление на научно-практической конференции МИД РФ// Международная жизнь. 1992 №3-4. с.106.