Семигин Г.Ю. Антология мировой политической мысли. Политическая мысль в России

ОГЛАВЛЕНИЕ

Коркунов Николай Михайлович

(1853 — 1904) — ученый, юрист, специалист в области государственного и международного права. В 1874 г. окончил Петербургский университет, в котором с 1878 г. читал лекции. Был профессором государственного права в Юрьевском (ныне Тартуском), а позднее, с 1884 г.,—в Петербургском университетах. Н. М. Коркунов — сторонник позитивизма в праве. Ценность позитивизма видел в его методологии, опирающейся на факты, наблюдения. Рассматривал право как подверженное изменениям общественное явление. Институты народного представительства считал второстепенными. Гарантию законности видел в праве независимого и несменяемого суда. (Тексты подобраны Б. Н. Бессоновым.)

РУССКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО

Том 1

ВВЕДЕНИЕ И ОБЩАЯ ЧАСТЬ ВВЕДЕНИЕ

Глава 1 ГОСУДАРСТВО

3. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА

(...) Отличительную особенность государства как особой формы человеческого общения составляет принудительное властвование. Государство есть прежде всего властвование Недаром в международных отношениях, где государства действуют как обособленные целые, они называются державами (puissance, Macht). Этот признак государственного общения так ярок, стоит вне спора. Правда, в старых определениях государства он обыкновенно опускался. Но это объясняется тем, что до настоящего столетия государство отождествляли с обществом. Еще Руссо договор, которым, по его мнению, учреждалось государство, называл общественным договором. Общество стали отличать от государства только в настоящем столетии. Поэтому в старые определения государства и не заботились вносить признаков, которыми оно отличается от других форм человеческого общества, не принимавшихся вовсе в соображение. Но в новых определениях государства признак власти всегда стоит на первом месте, а в существе дела он и прежде не возбуждал ни в ком сомнений.

Вопрос лишь в том, достаточен ли этот признак? Можем ли мы им одним отличить государство от всех других форм человеческого общения? В составе любого государства мы находим общественные союзы, осуществляющие в отношении к своим членам принудительную власть. Такова, прежде всего, семья: члены ее подчинены принудительной власти главы семьи. Таковы, далее, общины и другие местные союзы, осуществляющие функции управления, а вместе с тем и принудительную власть. Все это так, но власть, осуществляемая этими союзами, несамостоятельна. Глава семьи властвует над своими домочадцами лишь настолько, насколько это допускает государство. (...) Точно так же не самостоятельно и властвование местных союзов, входящих в состав государства. Деятельность их может быть очень широка, их власть очень значительна; но и они поставлены под контроль государства, предоставляющего им права властвования и наблюдающего не только за соблюдением установленных законом пределов власти, но и за тем, чтобы предоставленные полномочия власти осуществлялись согласно указанной государством цели. Совершенно в иные условия поставлено властвование самого государства. Никакой другой союз не предоставляет ему прав власти, никакой другой союз не указывает ему целей его деятельности. Власть государства не есть кем-либо другим предоставленная ему власть, а власть самостоятельная. Государство властвует не по делегации, не по поручению другого союза, а по собственному праву, самостоятельно. Таким образом, для характеристики государства необходимо добавить, что оно представляет собою самостоятельное принудительное властвование.

Самостоятельность не предполагает непременно неограниченности. Собственник имеет самостоятельную власть над принадлежащим ему имуществом, но власть его, оставаясь самостоятельною, может быть, и часто бывает, очень ограниченной. То же самое возможно и в отношении к государству. Обыкновенно государства представляют собою не только самостоятельное, но и неограниченное юридическое властвование. Таковы государства суверенные. Но государства могут образовать из себя федеративное целое — союзное государство — не перестав и сами быть государствами, а лишившись только суверенитета, неограниченности своего властвования. Установление самостоятельной союзной власти порождает юридическое ограничение власти отдельных государств, составляющих союзное государство. Швейцарские кантоны или Северо-Американские Штаты не безграничны в своем властвовании. Известные дела предоставлены исключительному ведению союзной власти, и тем самым установлена определенная граница власти кантонов или штатов. И тем не менее и кантоны, и штаты не сделались лишь подчиненными областями, а остались государствами, так как в том, что не включено в сферу компетенции союзной власти, они являются вполне самостоятельными: в этой сфере они, как и суверенные государства, властвуют по собственному праву, а не по делегации, не по уполномочию союза. Таким образом, отличительную особенность государственного властвования составляет, как на это справедливо указывали Лабанд и Еллинек, самостоятельность, а не неограниченность, не суверенитет. Государства могут быть, и обыкновенно бывают, суверенными, но это не составляет их необходимой принадлежности.

Государство не есть просто отдельный акт властвования, а состояние (etat) установившегося властвования. Когда неприятель совершает военное занятие враждебной территории и властвует в ней силою оружия вполне самостоятельно, это еще не составляет государства. Военное занятие территории может перейти в государственное господство, но оно с ним не тождественно. О государстве как особой форме человеческого общения можно говорить лишь тогда, когда властвование уже установилось, а не только еще устанавливается силою оружия (...) Государство предполагает мирный порядок, признанный У целом обществом, составляющим государство. Где из-за власти идет колеблющаяся борьба, там или война, или анархия, но не государство. Государственное властвование есть Остановившееся, признанное, мирное властвование, предполагающее монополизацию всякого принуждения за органами государственной власти. Словом, государство есть самостоятельное, принудительное и мирное властвование.

Можно, однако, найти случай властвования, подходящий под такое определение, но не составляющий государства. Я имею в виду властвование над рабами. Раб не субъект права, а объект, и притом объект частного права. Он то же имущество. Над сколькими рабами ни властвовал бы человек, как над своею собственностью, он будет все-таки только крупным собственником, а не правителем государства(...) Государственное властвование есть властвование над свободными людьми. (...)

Сведя все сказанное, мы получим такое определение: Государство есть общественный союз свободных людей с принудительно установленным мирным порядком посредством предоставления исключительного права принуждения только органам государства.

Заключающихся в таком определении признаков вполне достаточно, чтобы отличить государство от всякого иного общественного союза. Поэтому нет надобности включать в нею, как это делает большинство публицистов, еще другие признаки: указание на происхождение государства, на его цель, органическую природу, национальный характер, связь с территорией и т. п. Дополнять определения подобными признаками было бы не только излишне, но и неудобно,— неудобно потому, что все эти признаки крайне спорные. (...) Так, современные государства, без сомнений, все неразрывно связаны с определенной территорией. Но относительно государств далекого прошлого необходимость такой связи с территорией, по меньшей мере, сомнительна. Во всяком случае, это значило бы определением предрешить в отрицательном смысле вопрос о возможности допустить существование государственной opганизации у кочевых народов. А между тем даже у оседлых народов первоначально территория вовсе не имела того значения в государственных отношениях, какое получила в настоящее время. Еще в греческих государствах нахождение на территории, им подвластной, не установляло подчинение местной власти и местным законам. Принадлежность к государственному общению определялась исключительно племенным началом — происхождением. Нечего и говорить, что органическая природа государств, национальный его характер и в особенности его цели являются самыми спорными вопросами политической теории и уже потому не должны находить себе места в определении, первое качество которого — объективность.

Самостоятельное принудительное властвование, являющееся основным признаком государственного общения, определяет собою все особенности государственного порядка. Так как только государство осуществляет самостоятельное властвование, то оно является в человеческом обществе как бы монополистом принуждения. И во внутренней жизни отдельных государств и в международных отношениях принуждение составляет монополию государства. (...)

Присвоение государством исключительного права принуждения представляет существенные выгоды для общественной жизни. Прежде всего, это приводит к значительному сокращению случаев насилия. Когда каждый сам охраняет силою свои интересы, охрана эта получает форму борьбы, слагающейся из более или менее длинного ряда обоюдных насилий (...)

Вследствие такого сокращения случаев насилия установление государственного порядка дает значительную экономию общественных сил. Те силы, которые бы иначе потребовались на борьбу, на отстаивание своих интересов силою, в государстве, оставаясь свободными, обращаются на мирную производительную деятельность. (...)

Но еще важнее обусловливаемая установлением государственного порядка перемена в самом характере принуждения. Государство, монополизуя в свою пользу власть принуждения, тем самым ставится в необходимость принуждать не только в своем непосредственном интересе, но и в чужих интересах. Общественная жизнь часто приводит к таким столкновениям, которые не могут быть разрешены иначе, как силою. Раз государство запрещает принуждение всякому другому, оно должно в таких случаях действовать само, хотя бы дело его вовсе не касалось. Иначе самоуправство неизбежно. Сила вещей заставит нарушить запрет государственной власти. Слагающаяся этим путем необходимость для государства принуждать в чужом интересе получает огромное влияние на весь склад принудительной деятельности государства. (...) Органы государства, призванные силою охранять нарушенные интересы граждан и общественных союзов, делают это только по обязанности, и потому спокойно и бесстрастно. У них не может быть никакого побуждения простирать принуждение дальше или придавать ему более суровые формы, чем это требуется для достижения имеющейся в виду цели. (...) И вот, принудительные меры, таким образом, подчиняю гся уже не чувству, побуждающему к насилию, и не правилам только целесообразности, но и началам права и морали. Принуждение дисциплинируется правом, проникается этическими принципами, служит не грубому насилию, а высшим нравственным идеям. Первоначально это сказывается только в принудительной деятельности, осуществляемой государством в чужом интересе. Но резкое различие, установляющееся вследствие этого между различными проявлениями государственной власти, не может не вызвать сознания несправедливости принудительных мер, не подчиненных этическим требованиям. Это наглядно обнаруживается в различии, проводимом международной практикой и общественным мнением, между обыкновенными, т. е. посягающими на частные блага, преступлениями и преступлениями политическими, посягающими на самое государство. Сомнение в допустимости выдачи политических преступников основывается, конечно, главным образом на сомнении в возможности справедливого, беспристрастного к ним отношения потерпевшего от них государства. Усвоенный государством в одних случаях более справедливый, более согласный с нравственными началами образ действия мало-помалу делается общим, распространяется на всю принудительную деятельность государства, все более и более подчиняющуюся требованиям справедливости, и, таким образом. грубое насилие заменяется строго соображенными с правилами справедливости принудительными мерами.

Ко всему этому надо присоединить, что государство, сосредоточивая в своих руках всю власть принуждения в данном обществе, представляет собою могущественную силу, охраняющую за обществом обладание принадлежащей ему территорией и всеми связанными с нею богатствами природы и выгодами географического положения, защищающую общество от всякой внешней опасности, содействующую ему в осуществлении разнообразных задач общественного развития. Государство является важным культурным фактором, играющим первенствующую, руководящую роль в историческом развитии общества.

Отдельные акты принуждения всегда осуществляются отдельными людьми — иначе и быть не может. Государство как целое никаких актов принуждения совершать не может. Но когда отдельные лица совершают акты принуждения в отношении к другим гражданам, опираясь на подчинение, обусловленное сознанием ими общей зависимости от государства, принуждение получает совершенно иной характер, существенно отличающий их от актов частного насилия. Во-первых. такие акты принуждения имеют за собою всю ту силу, какая создается общим сознанием зависимости от государства. (...)

Во-вторых, если принуждение опирается на сознание зависимости от государства, это определяет в известной степени и самое содержание актов принуждения, их цели и условия. (...) Как представитель религиозной идеи вызывает в верующих подчинение, только когда говорит от имени их божества, так и правитель государства может пользоваться властью, только действуя во имя государства, а не во имя своих личных целей. (...)

(...) Не всякому действию можно придать вид действия, совершаемого в интересах государства. Поэтому и акт принуждения, опирающийся на общее сознание зависимости от государства, является по необходимости выражением не односторонней воли лица, его совершающего, а должен также сообразоваться и с существующими в данном обществе понятиями о государстве, условиях его существования и развития. Таким образом, и по своему содержанию акты государственного принуждения оказываются обусловленными не личными интересами принуждающих, а общим состоянием сознания всех членов государства, и принуждающих их и принуждаемых.

Принудительный характер государственной власти осложняет значительно ее воздействие на граждан. Сознание нашей зависимости от государства заставляет нас, во-первых, действовать так, как того, по нашему убеждению, требуют интересы государства; во-вторых, это же сознание зависимости от государства заставляет нас подчиняться и не противодействовать мерам принуждения, осуществляемым в интересах государства, от имени государства, хотя по существу мы и не считали эти меры необходимыми государству. Так, мы повинуемся закону, хотя бы и не находили его целесообразным. Мы подчиняемся вступившему в законную силу судебному решению, хотя бы и не находили в нем выражения действительной справедливости. Мы исполняем законные распоряжения и тогда, когда не считаем их умственными и разумными. Все это для того, чтобы не нарушить мирного порядка в государстве, от которого сознаем себя зависимыми. (...)

(...) Власть основывается на сознании людьми их зависимости от государства. Поэтому, чтобы вызвать по своей воле действие власти, надо располагать возможностью вызывать в людях это сознание зависимости и придавать ему то или другое содержание. Такою возможностью располагает тот, кто в глазах других людей является лучшим выразителем и истолкователем того, что над нами властвует. Так, если над человеком властвует представление о грозящей смертью болезни, знахарь или врач, в искусстве которого убежден больной, может пользоваться неограниченною над ним властью. Так, набожный человек, в особенности угнетаемый раскаянием в содеянном грехе, подпадает власти того, кого считает истолкователем божественной воли, посредником между людьми и божеством. Точно так же сознание нашей зависимости от государства может быть направлено так или иначе тем, кто в наших глазах является лучшим выразителем требований интересов государственного общения. Подобное значение приобретается людьми различными путями: успехом на войне, находчивою умелостью в разрешении трудовых общественных вопросов, принадлежностью к роду, издавна стоящих во главе государства, и т. п.

И притом таким истолкователем не должен быть непременно один человек. Напротив, сложность и разнообразие отношений, из которых слагается государственное общение, естественно приводят к тому, что различные стороны государственной жизни находят себе и различных истолкователей. (...) И обыкновенно подчинение человека государству определяется частью им самим выработанными представлениями, частью тем, что подсказывают и истолковывают ему другие. (...)

(...) Мы нередко подчиняемся человеку просто потому, что ему подчиняются другие, и не только потому, чтобы мы всегда считали других верными ценителями, лучшими судьями, а и потому также, что самый факт подчинения других уже увеличивает силу этого человека и создает уверенность, что все так и сделается, как он хочет. (...)

Кроме того, нельзя упустить из внимания, что и чисто личные качества человека могут подчинить нас обаянию его личности. Ум, сила, энергия, родовитость, богатство составляют немаловажные шансы успеха и в политической карьере. (...)

Но воля таких лиц не составляет сама государственной власти. Их воля, в силу тех или других условий, получает только возможность направлять так или иначе действие государственной власти. Государственная власть образует лишь объект их воли...(...)

Тех, кто является в глазах людей истолкователем и выразителем властвующей над ними идеи, обыкновенно называют ее представителями. (...)

К пользованию государственной властью как силой, могущей служить осуществлению человеческих интересов, стремится так или иначе каждый, и отдельные лица, и целые общественные группы, каждый по-своему стараясь направить действия власти. Отсюда и по поводу пользования государственной властью, как по поводу пользования всяким другим объектом, возникает столкновение разнообразных, противоречащих друг другу, борющихся между собой интересов. Сознание такого столкновения интересов, такой борьбы их между собою приводит к потребности их соглашения, к выработке начал, которыми бы определялось их разграничение, словом, к выработке юридических норм, регулирующих пользование государственной властью. (...)

Те лица, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении властью, называются органами государственной власти. С точки зрения общепринятого понимания власти это наименование объясняется так, что органы власти суть органы проявления и выражения составляющей власть воли. Отвергая волевую теорию власти, я не могу, конечно, так понимать выражение “орган власти”. Но из этого еще не следует, чтобы я не мог вовсе употреблять этого выражения. Орган не всегда обозначает орган воли. В первоначальном своем значении, даже напротив, орган обозначает нечто приспособленное к осуществлению телесных функций, хотя бы без всякого участия воли. Так говорят об органах кровообращения, питания, деторождения. Точно так же и в применении к общественной жизни говорят об органах благотворительности, кредита, статистики, печати, не предполагая, конечно, чтобы благотворительность или кредит имели свою волю. В таком же смысле, и не считая государство личностью, а государственную власть — его волей, можно говорить об органах государственной власти, понимая под этим тех, за кем признано право на осуществление известных актов принудительной власти. (...)

Итак, сведя воедино все сказанное, мы приходим к такому заключению. Государственная власть есть сила, обусловленная сознанием зависимости от государства как общественного союза, в котором принудительно устанавливается мирный порядок. Как и все силы, могущие служить средством осуществления человеческих интересов, государственная власть является для людей предметом их стремления воспользоваться ею для своих целей, и насколько эти стремления разграничиваются юридическими нормами государственная власть становится объектом права. Те, за кем признаются права на распоряжение властью, суть органы власти; выполняемые этими органами действия составляют функции государственной власти.

Мы говорим все о принудительной деятельности государства. Но разве вся деятельность государства имеет такой характер? Разве дея7ельность его не выражается также и в попечении о развитии различных сторон общественной жизни — попечении, совершенно чуждом элемента принудительности? Разве государство не строит церквей, не заводит школ, музеев, библиотек, галерей, образцовых ферм, различных выставок, не проявляя при этом никакого принуждения? На все это должно отвечать отрицательно: государство не может действовать иначе, как принудительно. Если иногда, действуя, государство и не принуждает непосредственно, то все-таки, действуя, оно тратит материальные средства, всегда получаемые им принудительно. Каждая мера государственного попечения для осуществления своего требует материальных средств, получаемых посредством взысканий налогов. Поэтому с экономической точки зрения государство признается принудительным хозяйством (Zwangswirtschaft).

Государство предполагает не только принудительное, но вместе с тем и установившееся властвование. Только при этом условии в обществе установится мирный порядок. Иначе это будет состояние войны или анархии. Но это условие установленности властвования нельзя понимать в абсолютном смысле. Государственное властвование должно установиться лишь в общем и целом. Добровольное повиновение должно быть общим правилом. Но в отдельных случаях или даже в отдельных местностях государственная власть может встречать и противодействие и потому опираться в своем властвовании непосредственно на силу, без того, чтобы этим уничтожался государственный порядок. Напротив, невозможностью обойтись вовсе без принуждения и обусловливается необходимое существование государств как принудительного властвования. (...)

(...) Непосредственными участниками государственного общения являются только свободные, только те, которые не заслонены от государственной власти властью над ними частных лиц. Поэтому развитие государственной жизни всегда приводит к устранению частной зависимости населения. Установление непосредственного участия в государственном общении всего населения, без всяких ограничений и исключений, усиливает и упрочивает государственную власть. (...)

5. ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВА

(...) Чтобы быть сильным, государству приходится позаботиться о преуспевании народного хозяйства, и о распространении образования, и об обеспечении санитарных условий. Нельзя точно так же считать задачей государства осуществление всех интересов человечества. В числе их есть чисто духовные интересы, к осуществлению которых власть неприложима. Властью нельзя выяснить истины, нельзя вселить в сердце человека веры. (...)

Монополизируя в своих руках принудительную власть, государство не может допускать самоуправной насильственной охраны частными лицами своих прав и потому должно приходить на помощь каждому, подвергающемуся насильственным или обманным действиям. Сюда относится судебная и полицейская деятельность государства.

(...) Принуждение требуется для устранения и таких опасностей, которые не заключаются вовсе в насильственных или обманных посягательствах, но вытекают из факта неустранимой зависимости людей друг от друга. Когда кто-либо, по невежеству или скупости, упорствует в непринятии необходимых санитарных или противопожарных предосторожностей или не исправляет грозящего падением здания, это представляет для других такую же опасность, как если бы он прямо злоумышлял против них. (...)

(...) Принуждение необходимо (...) и в тех случаях, когда кто-либо ставится почему-нибудь в положение монополиста. Мирная борьба с монополистом невозможна, а насильственные действия не допускаются государством. Поэтому и тут государство должно прийти на помощь, принудительно регулируя деятельность монополиста и этим возмещая недопускаемое государственным порядком противодействие ему частною силою.

Во всех рассмотренных до сих пор случаях государство действует как охранитель интересов отдельных личностей, его составляющих. Но этим не может ограничиться сфера его действия. Государство и само как одно целое имеет свои особые интересы. Уже самое возникновение государства предполагает известную общность интересов составляющего его населения. А затем и существование государства все более и более объединяет его население. Общность политической жизни и общность исторических судеб приводит неизбежно к выработке общих интересов И общих культурных идеалов. (...)

Наконец, государство есть постоянное общение, объемлющее не одно наличное, но целый ряд сменяющихся поколений. (...) Оно не может допустить хищнических способов Хозяйства, приводящих в близком будущем к полному истощению естественных богатств страны; оно не может по той же самой причине не позаботиться о развитии в стране не одной добывающей, но и обрабатывающей промышленности, оно оберегает население от вырождения и вымирания, обеспечивает нарастающему поколению необходимое образование и т. д.

Если в отношении к отдельным личностям государство является исключительно охраняющей силой, в осуществлении этих общих государственных интересов проявляется творческое значение его деятельности. Ею создается и упрочивается могущество государства, расширяется территория государства, приобретаются удобные границы, богатые области, развивается народное хозяйство, повышается общественная культура.

С другой стороны, нельзя упустить из виду, что при всей широте государственной деятельности есть две области, для нее безусловно недоступные: это область веры и область знания. Средства, которыми располагает государство, бессильны в этой сфере. Принуждением нельзя возбудить чувство веры, нельзя выяснить или доказать истины. Правда, государства иногда задавались этими неосуществимыми целями. Но последствия получались всегда не те, каких ждали. Принуждение в области веры приводило или к изуверству, или к омертвению чувства веры; в области знания — к полному упадку научного мышления. А между тем без веры и знания государству невозможно обойтись.

Такое определение круга задач государства легко может вызвать сомнение: не слишком ли расширяются им границы государственной деятельности? Ведь вне этих границ окажутся только тогда две стороны человеческой жизни: область веры и область знания. Но вся внешняя деятельность человека окажется охваченной государством. Не равносильно ли это полному уничтожению всякой личной самостоятельности в сфере практической деятельности?

Едва ли такие опасения основательны. Не надо забывать, что государство не есть что-то такое само по себе существующее независимо от людей, его составляющих. Государственная деятельность слагается из действий тех же отдельных личностей. Ее задачи, характер, направление, формы определяются также волей людей. Все дело в том, кто именно из участников государственного общения пользуется наибольшим влиянием на определение направления деятельности государства. Из-за этого влияния между представителями различных общественных классов, различных партий идет постоянная борьба.

То или другое направление государственной деятельности есть всегда результат победы в этой борьбе той или другой партии, того или другого класса, тех или других личностей. Только эта борьба мирная, без применения принуждения, так как за обладание властью принуждения и идет борьба. Если же захватившие в свои руки власть станут пользоваться ею в своих партийных интересах для подавления силою враждебных партий, то это вызовет и с их стороны применение также силы и приведет к революции.

И при широком развитии государственной деятельности индивидуальная инициатива не будет подавлена, если все население одинаково будет призвано к участию в политической жизни, если каждому будет открыта возможность добиваться того, чтобы его идеи получали определяющее значение для государственной деятельности, если состав государственных учреждений не будет иметь кастовой замкнутости, если они будут доступны притоку всех живых сил общества, всех выдающихся личностей. Тогда государственная власть и ее органы будут отзывчивы на все значительные веяния общественной жизни, их деятельность не станет вырождаться в неподвижную рутину, а будет способна отзываться на все новые запросы текущей жизни. Тогда каждое расширение государственной деятельности будет расширять вместе и поприще деятельности составляющим его личностям. (...)

6. ПРОИСХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА

(...) Современные публицисты объясняют государство как продукт закономерного исторического развития, независимо от произвола отдельных личностей. Но в ближайшем определении исторических условий возникновения государства замечаются большие разногласия. Различаются по меньшей мере четыре исторических теории происхождения государства: родовая, экономическая, теория завоевания и теория коллективной борьбы. (...)

Старые договорные теории государств, в особенности теория Гоббеза, исходили из совершенно ошибочного и произвольного предположения, что с установлением государства прежние враждебные отношения между составляющими его людьми совершенно прекращаются, война всех против всех сразу сменяется безусловным миром. Современные экономические теории государства с особенною силою выдвигают именно то положение, что и государственное властвование основано на непрерывающейся борьбе, на борьбе общественных классов за экономическое господство друг над другом. Но при этом повторяют ошибку отвергаемых ими отвлеченных теорий XVII и XVIII веков, только в другом направлении. Придавая особенное значение внутренней борьбе составляющих государство классов, они совершенно игнорируют внешнюю борьбу государств между собой.

Между тем, если принять в соображение влияние, какое должна оказывать на общественную жизнь международная борьба, явления общественной жизни получают совершенно иное освещение. Борьба общественных классов может породить только рознь между ними и господство самого могущественного из них, и господство притом исключительно в его собственной выгоде. Из взаимной борьбы общественных классов не может возникнуть чего-либо возвышающегося над ними, над их рознью и враждой, объединяющего их общностью интересов. Поэтому весьма понятно, что, обращая исключительное внимание только на совершающуюся внутри отдельных государств борьбу общественных классов, приходят к отождествлению государственной власти с властью господствующего общественного класса.

Совершенно иначе представится нам дело, если принять в соображение не только борьбу общественных классов между собой, но и международную борьбу государств. Так как в этой борьбе государств участвуют нации как целые, со всеми составляющими их общественными классами, то борьба эта необходимым образом объединяет общественные классы, составляющие каждое государство, и приводит не к односторонней зависимости одного класса от другого, а к общей взаимной их зависимости друг от друга.

В самом деле, первые основные условия успеха в борьбе — это сила единства. А сила целого, конечно, обусловлена силой его частей. Не может быть могущественного государства, значительнейшая часть которого, рабочий люд, эксплуатируемый меньшинством капиталистов, находится в состоянии умственного и физического вырождения.

Не касаясь уже других, более сложных соображений, эксплуатируемая и потому приниженная масса слишком плохой материал для пополнения войска. От солдат требуется физическая сила, известная смекалка, сознание нравственного долга. Но может ли удовлетворить этим условиям малорослое, физически слабое, отупелое от непосильного труда, развращенное обстановкой фабричной жизни население?

Эксплуатация неимущих капиталистами, увеличивая могущество одного общественного класса на счет всех остальных, тем самым расшатывает и подрывает могущество государства как целого. При других одинаковых условиях в международной борьбе успех будет обеспечен тому государству, где благосостояние распределено ровнее, где капиталистическая эксплуатация слабее, где масса населения более обеспечена необходимыми условиями физического, умственного и нравственного развития.

Нам могут, однако, пожалуй, заметить, что и борьба государств может быть сведена и к экономической борьбе, что и в основе международных отношений лежат все те же экономические отношения.

Но, во-первых, едва ли возможно объяснить международные отношения и самый факт существования многих государств одними экономическими условиями. Если бы, как это утверждают сторонники экономического материализма, действительно все общественные отношения, в том числе и международные, определялись в условиях современной культуры только господством капиталистов над неимущим людом, то, конечно, собственники всех капиталистических обществ должны были бы соединиться, образовать из себя род синдиката для общей и тем более верной и неуклонной эксплуатации пролетариата. Если такое объединение не совершается или, напротив, между капиталистическими организованными государствами идет непрерывающаяся борьба, значит, соединение и обособление людей в общественные союзы определяется не одной только зависимостью бедного от богатого, а еще чем-то другим, заставляющим бедных и богатых соединяться вместе для охранения и развития веками вырабатываемой национальной культуры.

Во-вторых, если и допустить, что все международные отношения имеют исключительно экономическую основу, во всяком случае, эта международная, хотя и экономическая, борьба по необходимости имеет совершенно иной характер и иное воздействие на общественную структуру, нежели внутренняя борьба общественных классов.

Борьба внутри государства предполагает и развивает рознь общественных классов. Борьба государств между собою, напротив, предполагает и развивает в каждом из борющихся единство, солидарность, сплоченность. Не может успеть в борьбе с другими государство, представляющее внутреннюю рознь. (...) И в мирном соперничестве в области промышленности, торговли, науки, искусств, нравственного влияния превосходство, конечно, будет всегда на стороне государства с более здоровой физически и духовно и с лучше обеспеченной материальной массой населения. Международное соперничество государств, требуя для своего успеха внутреннего единства, сплоченности, по самому существу своему, ведет к большей солидарности составляющих государство элементов. Бедствия, какие влечет за собою война или вытеснение другим государством с международного рынка, отзываются не на одном каком-либо общественном классе, а всегда на всем населении, и на имущих так же, как и на неимущих. Каждый ущерб, понесенный государством в своих международных отношениях, есть общая опасность для всех общественных классов, грозящая всему населению безразлично обеднением, гибелью самостоятельного общественного быта национальной культуры.

Раз будет принята во внимание не только борьба общественных классов внутри государства, но и столь же несомненно и реально существующее международное соперничество, то основой общественного строя, фактором, его определяющим, нельзя уже считать, как это делают представители экономического материализма, одну только зависимость неимущих от имущих. Международное соперничество в значительной степени парализует эту рознь общественных классов, объединяя их сознанием общей опасности от внешнего врага, выдвигая вперед общее достояние всего народа, имеющее большее значение, чем отдельные классовые интересы, осуществление которых, конечно, прежде всего предполагает охрану и развитие самостоятельной национальной культуры.

Все это приводит нас к признанию основной причиной, порождающей образование государств, международной борьбы, приводящей к большой сплоченности племенных общин, к возникновению в них объединяющей власти первоначально только на время войны, но затем устанавливающейся постоянно и в мирное время и обеспечивающей принудительно мирный порядок. (...)

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Отдел первый

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ РОССИИ

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЕДИНСТВО

17. РОССИЯ — ЕДИНОЕ ГОСУДАРСТВО

(...) Россия — единое государство. Она никогда не образовала и не образует ни федерации, ни унии. Но с постепенным разрастанием территории России границы ее охватывали собою одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию. В некоторых случаях автономия получала весьма значительный объем, что и подало повод иным исследователям в некоторых присоединениях России видеть унию с нею как бы самостоятельных государств. Бывало также, что соседние с нею государства подчинялись России, ставились в отношении к ней в вассальную зависимость, подчинялись ее протекторату.

Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию, вассальную зависимость, протекторат или соединение, унию, имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные ее скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России, он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными партикуляристическими стремлениями. (...)

Печатается по: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1914. С. 24—38, 58, 59, 61—64 77 96—99 188—189.

РУССКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО

Том II ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ

Отдел первый ВЕРХОВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Глава 1

ПОНЯТИЕ И РАСЧЛЕНЕНИЕ ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. РАЗЛИЧИЕ ВЕРХОВНОГО И ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

(...) Как бы широко и твердо ни была в государстве установлена законность, никогда все акты его властвования не могут быть сведены к простому исполнению существующих законов. Только формы властвования могут быть всецело определены законом, содержание актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, непредуказанным наперед законом. (...)

Глава II

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

(...) Вся законодательная деятельность государственной власти представляет известное единство, именно в силу единства формы. Законодательные акты — высшая форма выражения велений государственной власти, они служат мерилом всех других актов властвования. Законодательным актом может быть отменен всякий иной акт государственной власти, а самые законодательные акты могут быть отменены и изменяемы только законодательным же путем. (...)

(...) Надо, чтобы законодательная власть была отзывчива на все нужды народной жизни, чтобы она не была чужда народу. Законодательные акты будут встречать в общественном мнении тем большее к себе доверие и уважение, чем ближе законодательная власть стоит к народу, чем полнее и непосредственнее отзываются в ней все течения общественной жизни. (...)

5. ОСНОВНЫЕ ЗАКОНЫ

В некоторых государствах не только законодательство обособляется от правительства, но и само законодательство раздваивается. Различают законы основные, или конституционные, и обыкновенные и сообразно с этим власть учредительную и собственно законодательную. Конституция ставится выше законов, так что и законы имеют обязательную силу лишь под условием их непротиворечия конституции.

Основанием такому раздвоению законодательства послужило господство договорной теории установления государственной организации. Раз органы власти существуют в силу особого о том соглашения граждан и пользуются властью лишь в тех условиях, какие установлены этим соглашением, последовательность требует недопустимости изменения этими органами своего устройства и условий своей деятельности. Законодательная власть должна тогда ограничиться установлением законов в тех условиях и пределах, какие установлены общественным договором. Устройство самих органов законодательной власти и условия их деятельности определяются учредительной властью.

Предполагая произвольное установление государственного порядка, последовательно признавали и возможность установлением соответственных форм осуществления учредительной власти по произволу искусственно задерживать слишком быстрый ход изменения государственного порядка. Сложными, малоподвижными формами изменения конституции думали обеспечить государственному порядку твердость и устойчивость.

Эта точка зрения нашла особенно яркое выражение во французских конституциях революционной эпохи, установивших очень сложные и медленные формы изменения конституции, и в конституциях Швейцарии, учредительную власть признающих только за народом непосредственно. (...)

6. УСТРОЙСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(...) Решительный голос представительных собраний может быть или безусловным, или условным. Я называю безусловно решительным голос собрания, когда всякое его решение, положительное и отрицательное, окончательно решает законодательный вопрос, когда без принятия законопроекта большинством собрания он не может получить силу закона и когда вместе с этим одного такого принятия достаточно для придания проекту силы закона. Но бывает и так — безусловную силу получают только отрицательные решения. Отвергнутый собранием законопроект уже не может стать законом, но принятый собранием проект может и не получить все-таки силы закона, если в монархии — монарх, в республике — народ или правительство этому воспротивятся, откажут в его утверждении, противопоставят решению собрания свое veto, свой запрет.

В монархиях это так наз. право veto принадлежит монарху и обыкновенно имеет безусловное значение, так что при отказе монарха утвердить законопроект, принятый собранием, он ни в каком случае не может стать законом. Но существуют из этого правила и исключения. В Норвегии король имеет только т. наз. суспензивное, а не абсолютное вето. Если три стортинга после двух последовательных выборов примут какой-либо законопроект, он получает силу закона независимо от королевского утверждения. (...)

В республиках остановить превращение в закон законопроекта, принятого собранием, может или народ — отвергнуть его на голосовании, или правительство. Право утверждения народным голосованием имеет всегда абсолютный характер. Отвергнутый голосованием проект ни при каких условиях не может стать законом.

Различие тут существует в другом отношении. Осуществление монархом абсолютного права утверждения законопроектов всегда имеет обязательный характер. Без утверждения монархом законопроект не может получить силы закона, хотя и был принят народным голосованием.

Народное голосование законопроектов не всегда установляется обязательно; оно может быть и факультативным, когда оно производится лишь под условием заявления о том в определенный срок требования со стороны определенного числа граждан. В таком случае проект может стать законом с молчаливого одобрения народа, не требующего голосования. (...)

(...) Основания предпочтения двухпалатной организации довольно разнообразны. (...) Обсуждение законодательных вопросов двумя палатами предупреждает возможность случайных решений, состоявшихся вследствие случайно образовавшегося при неполной наличности депутатов большинства, вследствие минутного увлечения красноречивою речью, вследствие впечатления каких-нибудь особенных событий и т. п. Если в одной из палат получится такое случайное решение, это тем самым побудит другую палату отнестись к вопросу внимательнее и спокойнее. Требование, чтобы законопроект был принят согласным решением обеих палат, ослабляет исключительное значение большинства. Тут решение вопросов не сводится к простому механическому счету голосов, так как требуется соглашение двух самостоятельных и разнородных по составу коллегий. При двух палатах устраняется резкое противоположение правительства и народного представительства, так как одна из палат естественно является посредником в столкновениях другой палаты с правительством. Разделение парламента на две палаты составляет необходимый противовес неограниченности законодательной власти как высшей в государстве. Раздвоенная, она в самой себе будет заключать сдержку, ограничение, которого не находит извне. Наконец, существование двух палат дает возможность представительному собранию полнее и вернее отразить в себе все разнообразие интересов, составляющих содержание общественной жизни. Разнообразные системы представительства все имеют свои недостатки, все представляют некоторую искусственность, ставят результат выборов хотя отчасти в зависимость от чисто технических условий выборной организации (...) А две палаты дают возможность совместного применения различных систем представительства, недостатки которых могут быть, таким образом, взаимно уравновешены и парализованы.

Из двух палат одна, более многочисленная, ближе стоящая к народу, более демократическая по составу, обыкновенно называется нижней, или второй, другая — первой, или верхней. Официальные названия палат довольно разнообразны. Нижняя палата Англии именуется палатой общин, во Франции — палатой депутатов, в Северной Америке — палатой представителей, в Норвегии — одельстинг и т. д. Верхняя палата носит название палаты пэров, палаты господ, сената, лагтинга.

Нижняя палата везде составляется из выборных представителей. Верхние же палаты имеют самую разнообразную организацию. Наименьшую самостоятельность и обособленность представляет норвежский лагтинг, избираемый общею совокупностью выборных представителей, стортингом, из своей среды в количестве одной четвертой всех членов стортинга. При подобной организации верхней палаты могут получиться лишь те выгоды, которые обусловлены просто фактом существования двух палат, а не разнородностью их состава. В Бельгии, Голландии, Швеции и во всех республиках верхняя палата состоит, так же, как и нижняя, вся из выборных членов, но только избираемых особенным порядком. В Бельгии эта особенность ограничивается только более высокими условиями избираемости по возрасту и платежу налогов и большею, именно двойною, продолжительностью полномочий сенаторов сравнительно с депутатами. В Голландии и Швеции, кроме более высоких условий избираемости, самое собрание совершается не непосредственно народом, а провинциальными собраниями. Во Франции избрание сенаторов предоставлено особым коллегиям из представителей местных советов (...) В Италии сенат составляется весь из пожизненных членов по назначению короля. Во всех других государствах Европы состав верхней палаты смешанный, кроме Англии (...); наследственные члены имеются в верхних палатах германских государств, Австрии, Венгрии, Испании. К ним присоединяются еще члены ех officio, по королевскому пожизненному назначению, и выборные. В Португалии верхняя палата состоит из пожизненных членов по королевскому назначению, членов ex officio и выборных. В Дании — только из пожизненных по королевскому назначению и выборных.

Обе палаты, верхняя и нижняя, обыкновенно имеют одинаковое участие в обсуждении законодательных вопросов. Только в Норвегии и Голландии право законодательного почина ограничено одной нижней палатой. В других государствах лишь относительно финансовых биллей установлено, что они должны получать свое начало в нижней палате.

Печатается по: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. СПб., 1909. С. 42— 46,57—61.

УКАЗ И ЗАКОН

Глава 1

ПОСТАНОВКА ВОПРОСА

2

(...) Источником исполнительной власти служит осуществляющее самое себя в своей действительной жизни государство. Ее содержание не может поэтому быть иным, как осуществлением идеи государства. Она находит это содержание прежде всего в определенно формулированной воле государства, в законе; но она не может и не должна довольствоваться только формальным законом. Она должна, напротив, проникнуться требованиями, вытекающими из идеи государства; она должна хотеть только то, что сама признает содержанием этой идеи; она противоречит своей собственной сущности, если хочет чего-нибудь другого; она должна поэтому сама сознать всю задачу, осуществление которой требует государственная идея; и именно проникновение этой идеей, этим сознанием делает ее живым членом государственного организма.

Закон никогда не определит всех отраслей и задач управления: частью они слишком многочисленны, частью слишком изменчивы и обусловлены местными условиями. Поэтому деятельность управления нуждается в воле, которая бы его регулировала. А так как для нее нет закона в тесном смысле, то исполнительная власть должна сама от имени государства определять эту волю для отдельных случаев. Такой акт воли исполнительной власти называется указом. Указы исполнительной власти создают поэтому также право для отдельных отраслей управления.

Исполнительная власть призвана осуществлять сущность государства, и именно в мире внешних явлений она есть орган всего положительного осуществления государственной идеи. (...) Исполнительная власть должна поддерживать идею государства среди разнообразия местных и временных условий; мало того, она должна постоянно выполнять закон, идти дальше его, понимать его шире, чем само законодательство, ибо, где недостает закона, она сама есть высшая власть. Поэтому нет ничего более неразумного, как говорить о подчинении исполнения закону, так как закон сам есть только формальное выражение этой идеи государства в отдельной области (...) Недостаточное признание и недоверие к исполнению могут быть поэтому объяснены только исторически; в действительности эта функция во всяком случае не легче и такая же важная, как и законодательство.

Правительственная власть есть самостоятельно мыслимая деятельная воля государственной власти. Ее самостоятельность всегда равна самостоятельности фактов, с которыми приходится государству иметь дело. Как всякая деятельная воля, она проявляется в трех формах: в форме воли самой по себе, указной власти; в форме создания средств своего существования, организационной власти; и в форме внешней деятельности, полицейской и принудительной власти.

Первая основная форма, или первое содержание правительственной власти, возникает таким образом через ее отношение к воле государства или к закону. Конечно, закон есть высшая... господствующая над волей исполнительной власти форма государственной воли. (...) Между тем воля государства необходима и там, где закона недостаточно или его вовсе нет. Исполнение, без которого обойтись нельзя, должно поэтому своею волею восполнить недостаток закона. Эта власть правительства своею собственною волею восполнять или заменять закон и есть указная власть, Verrordnungsgewalt. Она относится к сущности исполнительной власти и составляет поэтому ее имманентное право. Поэтому невозможно такое состояние, при котором в государстве существовали бы только одни законы без указов.

Закон, согласно своей высшей природе, истекает всегда из общего сознания государственной жизни и стремится поэтому к достижению двоякой цели. С одной стороны, он имеет своей задачей во всех фактических отношениях уловить и выделить однородное, с другой — установить относительно этого однородного волю государства. Поэтому закон имеет дело с принципами, с сущностью вещей, а не с их случайной и переходящей формой. Указ, напротив, отправляется прежде всего от факта и с ним от частностей и изменчивости. Он установляет поэтому не принципы деятельности государств, а ее непосредственные цели; он имеет в виду не истинное, а целесообразное.

Поэтому закон и указ не формально только, но и внутренне различны. Но оба они одинаково необходимы, и всякая деятельность государства непременно определяется и законом, и указом. Только оба они вместе составляют истинную волю государства. (...)

(...) Таким образом само собой складывается, что и исполнительная власть не только делает частные распоряжения, но устанавливает общие правила, и чем шире развивается управление, чем разнообразнее его задачи, тем большее развитие получает и нормирующая деятельность администрации. (...)

Глава III

ПРИРОДА ВЛАСТИ

2

(...) Абстрактный же характер законодательных постановлений определяет собою и самые условия действия закона, приводя к тому, что господством закона лишь весьма условно обеспечивается господство действительной воли законодателя. Применение абстрактных правил к конкретным случаям не совершается само собой: оно необходимо требует участия сознательной деятельности, заключающейся в подведении конкретного случая под данное абстрактное правило. В этом и состоит толкование закона, без которого невозможно его практическое применение. Истолкователь закона есть необходимый посредник между законом и подлежащими его действиям конкретными случаями, и конечно его личные качества, ею убеждения, интересы не могут не влиять на то, как именно истолкует он закон, не могут не отразиться в его толковании.

Для обеспечения действительного, безусловного и исключительного господства воли законодателя потребовалось бы, чтобы он не только издавал законы, но сам и истолковывал их. (...) Воля законодателя, как и всякая человеческая воля, меняется, и потому, истолковывая сам изданные им законы, законодатель может, под видом аутентического толкования старых, установлять в сущности новые законы, придавая им обратное действие. Для того, чтобы содержанию законов придать определенность, устойчивость, независимость от последующих изменений воли законодателя, необходимо право толкования законов предоставить не законодателю, а другим органам, самостоятельно выясняющим содержание закона на основании объективных данных. Этим устраняется возможность изменять содержание закона после его издания. Но вместе с тем этим открывается возможность установления такого понимания закона, которое будет совершенно не соответствовать действительной воле законодателя. (...) А к этому присоединяется еще и то, что на практике законы применяются не как вполне обособленные, независимые друг от друга отдельные постановления, а как единая целостная система, в которой смысл и значение каждого отдельного постановления определяется его соотношением ко всей совокупности других постановлений. Значение и смысл отдельного законодательного постановления нередко совершенно меняется в зависимости от того положения, какое оно занимает в общей системе законодательства. (...)

Таким образом даже и в господстве закона не всегда и не безусловно проявляется господство воли тех, кто издает законы. (...)

Если бы идеал законности заключался в безусловном господстве воли законодателя, законы должны бы были по мере развития законности управления из абстрактных правил превращаться в частные конкретные веления. Если цель развития государственной жизни в том, чтобы обеспечить возможно полное и безусловное господство воли властвующего, нет ни малейшего основания требовать, чтобы воля эта выражалась непременно в форме абстрактных правил, установляемых лишь для предполагаемых в будущем, лишь для возможных, а не для действительно уже существующих фактических условий. Предположительное, гипотетическое выражение воли никогда не может представить той же определенности, как воля, прямо относящаяся к данному конкретному случаю. Поэтому Платон, считавший идеалом государственного устройства безусловное господство в нем мудрого, не признавал уместным существование законов в идеальном государстве. (...)

Законный порядок представляет собою не просто лишь особый способ осуществления воли властвующих, а всегда и непременно приносит с собою и некоторое ограничение безусловного господства их воли. В господстве закона воля законодателя всегда комбинируется с волею тех, кто применяет закон к конкретным случаям. Применяют закон не машины, а живые люди, имеющие свои религиозные верования, свои нравственные убеждения, свои понятия о праве, и все это не может не влиять на то, как они станут понимать существующие законы и истолковывать их в применении к отдельным конкретным случаям. Господство закона может вполне совпасть с господством воли законодателя только при полном согласии этой воли с господствующими в обществе нравственными и юридическими понятиями. (...) Воля законодателя как бы преломляется, проходя через сознание применяющих закон, и потому уклоняется от своего первоначального направления. И это вовсе не необходимое только зло, а положительное, несомненное благо. Только благодаря такому преломлению воли законодателя в общественном правосознании законность и отличается от произвола деспотизма, только благодаря этому законность и дает обеспечение права, свободы, личной самостоятельности. (...)

Подчинение государству подданных включает в себя нечто большее, чем пассивное исполнение обращенных к ним велений. Подданный сознает над собою власть государства и тогда, когда никаких велений органов государственной власти к нему не может быть обращено. (...)

История представляет не мало примеров того, как при полном разложении государственной организации в гражданах сохранялось живое сознание их политического единства, их зависимости от судьбы государства, и народ, не понуждаемый ничьими велениями, напрягал свои последние силы и ценою тяжелых жертв спасал свое государство, возрождая его к новой жизни.

Да и в обыкновенных условиях государственной жизни граждане не ограничиваются одним пассивным исполнением велений правительства. Они дают государству гораздо больше простого исполнения велений. Они сами идут навстречу его требованиям; активно и по собственной инициативе поддерживают его могущество, содействуют его развитию— и ко всему этому они признают себя обязанными; видят в этом свой гражданский долг, а не в одном исполнении того, что им прикажут другие. Гражданин выполняет свой долг подчинения государству не только, когда исполняет веления правительства, но точно так же, если еще не больше, и тогда, когда он стремится разъяснить и предупредить ошибки или злоупотребления правителей.

Если бы подчинение граждан государству свелось только к одному исполнению обращенных к ним велений, государство не могло бы существовать — оно бы неизбежно распалось. Авторитет велений органов власти основывается, конечно, не на внешней физической силе. Органы власти во всех государствах составляют меньшинство. Долженствующих подчиняться велениям всегда больше, чем повелевающих. Авторитет велений власти основывается всегда в конце концов на признании их обязательности со стороны общества. (...)

Власть над нами государства выражается не в том только, что оно принуждает нас к пассивному повиновению, а также в требовании осуществлять функции власти. Обязанность гражданина не. в том только, чтобы повиноваться другому, а в том, чтобы при одних условиях повиноваться, при других — самому другим повелевать. Не только подчиняющийся судебному решению, административному распоряжению, закону, но и сами судьи, администраторы, законодатели, осуществляя эти акты государственного властвования, одинаково исполняют тем обязанность, налагаемую на них властью государства. (...)

(...) Принудительный характер государственной власти осложняет значительно ее воздействие на граждан. Сознание нашей зависимости от государства заставляет нас, во-первых, действовать так, как того, по нашему убеждению, требуют интересы государства; во-вторых, это же сознание зависимости от государства заставляет нас подчиняться и не противодействовать мерам принуждения, осуществляемым в интересах государства, от имени государства, хотя бы по существу мы и не считали эти меры необходимыми государству. Так мы повинуемся закону, хотя бы и находили его нецелесообразным. Мы подчиняемся вступившему в законную силу судебному решению, хотя бы и не находили в нем выражения действительной справедливости. Мы исполняем законные распоряжения и тогда, когда не считаем их уместными и разумными. Все это для того, чтобы не нарушить мирного порядка в государстве, от которого сознаем себя зависимыми. (...)

(...) Устойчивая организация государственного властвования имеется только там, где .конкретным правителям подчиняются как представителям какого-либо высшего начала, независимого от изменчивых личных условий. Подчиняясь правителю, подчиняются не ему лично, как данной конкретной личности, а как бы внешнему выражению в нем чего-то высшего, объективного, постоянного. (...)

Глава IV

СОВМЕСТНОСТЬ ВЛАСТВОВАНИЯ

(...) Государственная власть есть сила, основанная на сознании людьми своей зависимости от государства. Поэтому носителем государственной власти являются не одни органы власти, а все государство, все граждане. Их сознание своей зависимости от государства создает ту силу, которая объединяет государство в одно целое. Органы же власти суть только распорядители, диспозитарии этой силы. Единство государства не в единстве воли этих органов, а в единстве той силы, которой все они распоряжаются.

Государственная власть — единая сила. В ее единстве — основа единства и самого государства. Но направляема государственная власть может быть и не единою волею, а многими, вполне самостоятельными, даже борющимися между собою. Поэтому единство власти не делает необходимым и единства органов власти, их подчинения непременно одной все направляющей воле. При полном единстве власти органы ее могут быть вполне независимы, являясь каждый выразителем совершенно самостоятельной воли. (...)

Глава V

ЗНАЧЕНИЕ И СИЛА УКАЗОВ

Указ есть общее правило, установляемое в порядке управления. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы: от других актов управления — тем, что им установляется не частное распоряжение, а общее правило. Из этого определения указа само собой явствует, что содержание указов может быть самое разнообразное. Достаточно, чтобы было общее правило, все равно какое. Указы могут относиться ко всему тому, что составляет предмет деятельности государственного управления. Но юридическое значение имеет, конечно, лишь то различие в содержании указов, которым обусловливается различие и в их обязательной силе.

Таково именно различие указов, установляющих юридические нормы, и указов, содержащих лишь правила целесообразности, нормы технические. Первые называются юридическими указами (Rechtsverordnungen), вторые — указами административными (Vermaltungsverordnungen) или, точнее, техническими, так как “административный” не предполагает непременно противоположности “юридическому”.

Различие указов юридических и технических имеет очень важное практическое значение. Указы технические, определяющие общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления, составляют внутреннее дело самой администрации. Они дают указания лишь органам администрации, а не частным лицам и потому не подлежат обнародованию во всеобщее известие (...)

Совершенно иной характер имеют юридические указы. Установляя юридические нормы, они тем самым обусловливают собою установление прав и обязанностей и для частных лиц. Их значение не замыкается поэтому только внутренней сферой самой администрации. Они распространяют свое действие и на частных лиц, не принадлежащих к составу администрации. Поэтому они требуют, так же как и законы, обнародования во всеобщее известие. (...) Юридические указы действуют только на будущее время. Как нормы права, они обязательны не только для администрации, но и для суда, и обязательное толкование их содержания составляет дело судебной власти. (...)

Деятельность администрации на каждом шагу неизбежно приходит в соприкосновение с разнообразнейшими интересами частных лиц, разграничение которых с интересами администрации не определено законом. Административная власть не может относиться к этим интересам безразлично и безучастно. Ими определяется отношение к администрации того общества, среди которого и для которого она действует. От этого отношения зависит в значительной степени успех и плодотворность самой административной деятельности. Поэтому администрации необходимо занять определенное положение в отношении к этим интересам, разграничиться с ними так или иначе. (...) Такой указ, установляющий нормы разграничения интересов, и будет юридическим указом.

Юридические указы могут быть весьма разнообразны. Разграничение интересов администрации и частных лиц может выразиться в наложении на граждан обязанностей, в ближайшем определении порядка выполнения уже установленных законом обязанностей, в определении порядка и способов надзора со стороны администрации за действительным выполнением обязанностей, в установлении для граждан новых прав, в определении условий дачи и эксплуатации концессий и, наконец, в определении порядка пользования услугами администрации, а также государственными учреждениями и сооружениями. (...)

Указы трех других категорий, определяющие порядок надзора за действительным исполнением подданными их обязанностей, условия дачи и эксплуатации концессий и условия пользования услугами администрации, регулируют деятельность самой администрации, но такую деятельность, которая на каждом шагу неизбежно соприкасается с интересами частных лиц. Поэтому указы этих категорий могут быть и техническими, и юридическими, смотря по тому, с какою целью они изданы: если только для установления целесообразного способа деятельности органов администрации — это технические указы; если для разграничения их деятельности с интересами частных лиц — это указы юридические.

Цель издания указа выражается в его содержании и редакции, а также в том, публикуется ли он во всеобщее сведение. Если указы такого рода, как это нередко бывает, сообщаются только служащим или даже хранятся в тайне, очевидно они изданы не для регулирования интересов частных лиц. Издавая их, администрация, очевидно, обязывает ими свои органы только в отношении к себе самой, а не в отношении к подданным. Но и обнародованный указ такого рода не всегда и непременно является юридическим указом. (...)

Независимо от различия юридических и технических указов по содержанию своему указы разделяются еще на определительные, т. е. непосредственно определяющие деятельность администрации и частных лиц, и на исполнительные, т. е. определяющие непосредственно лишь условия исполнения и применения законов *. Практическое значение этого различия выражается главным образом в том, что действие исполнительного указа обусловлено действием того закона, в исполнение которого указ издан. Раз закон.отменен, само собой прекращается действие и обусловленных им исполнительных указов. Определительные же указы, имея самостоятельное содержание, и в своем действии не обусловлены существованием какого-нибудь определенного закона.

Исполнительные указы в свою очередь распадаются по различию содержания на несколько категорий. Они могут, во-первых, определять порядок введения в действие закона, напр., время, последовательное распространение действия закона на отдельные местности, переходные меры. Во-вторых, исполнительные указы определяют порядок самого исполнения закона. В-третьих, они могут установлять в дополнение закона определение подробностей, им не регулированных. Наконец, в-четвертых, бывает и так, что законодатель, сам предусматривая возможность неприменимости установленных им норм при тех или других условиях, предоставляет административной власти в известных случаях установлять изъятия из закона. Это так называемые исключительные указы...

* Установившейся терминологии для обозначения этого различия нет. Штейн называет определительные указы Verwaltungsverordnungen (Handbuch des Verwaltungsiehre, 1888, 1. S. 105), но по примеру Лабанда в новейшей литературе этот термин употребляется для обозначения технических указов. Еллинек называет определительные указы самостоятельными, противополагая им, как несамостоятельные, и те, которые издаются в силу лишь специального на то полномочия закона, и те, которые определяют лишь условия применения и исполнения закона (Gesetz und Verordnung, SS. 370—384), Но при такой терминологии, очевидно, смешиваются два существенно разнородных основания группировки указов: различие содержания и различие оснований права их издавать.

Различие определительных и исполнительных указов отнюдь не совпадает с различием юридических и технических указов. И исполнительные указы могут установлять юридические нормы, в особенности исключительные указы и указы, регулирующие подробности, не предусмотренные законом, т. ск. детальные указы. Постановление, заменяющее одну юридическую норму другой или дающее детальное развитие уже установленной юридической норме, и само, конечно, есть юридическая норма... Но точно так же значение юридических норм имеют и те исполнительные указы, которыми определяется время и место применения закона.

(...) Издание чрезвычайного указа есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Установляемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Отсюда само собой следует, что как только окажется к тому возможность меры, установленные чрезвычайным указом, должны быть представлены на усмотрение законодательного учреждения. Раз это возможно, значит нет необходимости правительству брать на себя решение вопросов, относящихся к компетенции законодательной власти, нет необходимости, составляющей основание права на издание чрезвычайных указов.

Право издания чрезвычайных указов везде составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам...Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила в отмену законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, непосредственно исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главою государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов. (...)

Печатается по: Коркунов Н. М Указ и закон. СПб., 1894. С. 16—19 32— 33, 164—172, 185—186 191-193 227-229,237-242,272-273.

ИЗДАНИЯ ПРОИЗВЕДЕНИЙ

Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права СПб 1886- Он же. Международное право. СПб., 1886; Он же. Общественное значение права. СПб., 1886; Он же. История философии права. СПб.,1896. Ваш комментарий о книге
Обратно в раздел Политология