Фукуяма Ф. Строительство государств: пособие для начинающих

Источник: Россия в глобальной политике, 24 июня 2004 г.

Прецеденты, подобные тем, что были созданы в Ираке, имели место и раньше. Наиболее наглядным примером является американская интервенция в Панаме в 1989 году, когда ущерб от грабежей и беспорядков, продолжавшихся несколько дней, составил миллиарды долларов. Могла ли администрация Буша, будь она более дальновидной, предотвратить широкомасштабный хаос в Ираке?

«Я не думаю, что наши войска следует использовать для так называемого национально-государственного строительства. Полагаю, они должны быть задействованы, чтобы сражаться и выиграть войну» (Джордж Буш, 11 октября 2000 г.).

«Мы собрались здесь в тот момент, когда вся нация и весь цивилизованный мир переживают критический период своей истории. Часть страниц этой истории была написана до нас, остальные напишем мы... Восстановление Ирака потребует основательных усилий многих наций, в том числе и нашей: мы пробудем в Ираке столько, сколько потребуется, и ни днем дольше» (Джордж Буш, 26 февраля 2003 г.).

Превращение Джорджа Буша из кандидата, обладающего устойчивым предубеждением против национально-государственного строительства, в президента, который берется написать историю мятежной части планеты, — одна из самых ярких иллюстраций того, как изменилась политика США под влиянием терактов 11 сентября. При Буше-младшем Соединенные Штаты взяли на себя ответственность за стабильность и политическое развитие двух мусульманских стран — Афганистана и Ирака. Очень многое теперь зависит от нашей способности не просто выигрывать войны, а и помогать строить самодостаточные политические институты демократии и крепкие рыночно-ориентированные экономики. Причем не только в указанных двух странах, но и на Ближнем Востоке в целом.

Нет сомнения в том, что нашему благополучию и всему мировому порядку сегодня угрожают главным образом слабые, терпящие крах или несостоятельные государства. Слабость или отсутствие институтов государственности в развивающихся странах тянут за собой целую цепочку проблем, звеньями которой являются террор, беженцы, СПИД и крайняя бедность. До 11 сентября США чувствовали себя в безопасности и могли игнорировать хаос, происходящий в отдаленных районах мира вроде Афганистана, но в результате образования опасного узла из религиозного терроризма и оружия массового уничтожения периферийные когда-то регионы оказались в самом центре всеобщей озабоченности.

Консерваторы никогда не одобряли так называемых «гуманитарных интервенций», предпринятых в 1990-е годы, в частности, в Сомали, на Гаити, в Боснии, Косово и Восточном Тиморе. Либералов же так и не убедили доводы администрации Буша в пользу вторжения в Ирак. Однако за последние 15 лет США либо в целях защиты прав человека, либо из соображений безопасности неоднократно осуществляли интервенции и после окончания холодной войны в среднем примерно раз в два года предпринимали очередную попытку построить какое-то государство. Мы долго отнекивались, но отныне это является фактом. А нам бы следовало освоиться с возложенной на себя миссией, потому что почти наверняка еще не раз появится повод для национального строительства.

Критики этого вида деятельности доказывают: если под ним понимать создание или воссоздание всей совокупности культурных, общественных и исторических связей, объединяющих людей в нацию, то извне этого никогда не получится. На самом деле речь идет о строительстве государства как действующего аппарата, то есть о создании или укреплении таких государственных институтов, как армия, полиция, судебные органы, налоговые службы, центральные банки, система здравоохранения, образования и т. п.

Этот процесс включает в себя две четко разграниченные фазы, и обе — критические. Первая предполагает принятие мер по стабилизации, оказание гуманитарной помощи и ликвидацию последствий катастроф, восстановление инфраструктуры и запуск экономической машины. Вторая фаза разворачивается вслед за завершением процесса стабилизации и предполагает создание самостоятельных политических и экономических институтов, которые в конечном счете позволят обеспечить компетентное демократическое управление и будут способствовать экономическому росту.

Содержание первой из обеих фаз не вызывает вопросов. Несмотря на сопряженные с этой фазой трудности, ее выполнение вполне в пределах возможностей как Соединенных Штатов, так и мирового сообщества в более широком масштабе. (Агентство США по международному развитию, USAID, имеет весьма неоднозначную историю поддержки долговременного экономического роста, но при этом вполне эффективно занимается доставкой гуманитарной помощи.) Вторая фаза, переход к самостоятельному развитию, представляет собой куда более серьезную проблему, а в долгосрочной перспективе она выглядит гораздо более важной. Ключевым здесь является слово «самостоятельное»: до тех пор пока пришедшие извне силы не будут способны оставлять после себя стабильные, легитимные, относительно некоррумпированные государственные институты местного происхождения, они не могут надеяться на возможность «красивого ухода».

Отсутствие дара предвидения

Какие уроки на долгосрочную перспективу мы можем извлечь из накопленного Америкой на сегодняшний день опыта реконструкции в Ираке? Администрацию Буша сурово критиковали за отсутствие адекватного планирования на послевоенный период, но не следует забывать, что национально-государственное строительство по самой своей сути трудноосуществимо. Неожиданный поворот дела не обязательно следствие сбоя в планировании — ведь запастись готовыми решениями проблемы на все случаи жизни невозможно.

Представители администрации настаивают на том, что проделали значительную работу по планированию, но эта их деятельность не получила признание ввиду возникновения непредвиденных обстоятельств. До войны предметом оживленной дискуссии были химическое и биологическое оружие, а также саботаж и пожары на нефтедобывающих объектах. Однако, по всей видимости, иракцы не располагали упомянутыми видами оружия, а в немалой степени благодаря стремительности оккупации (результат военного планирования, при котором упор делался на мобильность и скорость, а не на численность подразделений и резервы) на нефтяных объектах саботажа не было. Еще до войны около 60 % населения Ирака выживало за счет продовольствия, предоставляемого в рамках Всемирной продовольственной программы ООН, и администрация президента без лишней суеты договорилась с этим органом об обеспечении потока продовольствия для всего населения Ирака во время военных действий. Подробные планы имелись на случай серьезного гуманитарного кризиса, включая исход беженцев, подобного тому, который разразился вслед за войной в Заливе в 1991-м, но ничего страшного не произошло.

За что же в таком случае несет ответственность администрация? Самым важным ее упущением было отсутствие планов на случай непредвиденных обстоятельств ввиду возможности почти полного развала иракского государства. Администрация надеялась обезглавить баасистское руководство и обеспечить новым лидерам быстрый приход к власти. Вместо этого рухнули устои правопорядка. По мере того как разбежалась армия, полиция перестала патрулировать улицы, прекратили функционировать правительственные учреждения. Последствия сложившейся ситуации были значительными. Правительственная инфраструктура физически прекратила свое существование, поскольку министерства были разграблены (причем разворованы двери, туалеты, проводка) и подожжены; поиски оружия массового уничтожения были скомпрометированы мародерством в предполагаемых местах их хранения; для многих иракцев первым впечатлением о «свободе» стали повальная преступность и хаос.

Прецеденты, подобные тем, что были созданы в Ираке, имели место и раньше. Наиболее наглядным примером является американская интервенция в Панаме в 1989 году, когда ущерб от грабежей и беспорядков, продолжавшихся несколько дней, составил миллиарды долларов. Могла ли администрация Буша, будь она более дальновидной, предотвратить широкомасштабный хаос в Ираке?

Возможно. Одним из последствий решения осуществить вторжение очень малыми силами (около 150 тысяч солдат) явилось то, что после завершения основных боевых операций наличного воинского контингента оказалось просто недостаточно, чтобы контролировать всю территорию страны. Чтобы решить эту проблему, нужно было наводнить страну войсками. Однако слишком хорошо известно, что боевые подразделения не готовы действовать в условиях гражданских беспорядков и выполнять полицейские функции, нередко они усугубляют ситуацию жестким применением силы. США не располагают специально предназначенными для таких целей общенациональными полицейскими силами. Единственным вариантом выхода из положения после завершения боевых действий мог бы быть ввод миротворческих или полицейских частей вроде итальянских карабинеров, канадских миротворческих подразделений или испанской гражданской гвардии.

Однако не будем спешить с выводом о том, что многосторонний подход мог бы предотвратить грабежи в Ираке. Вспомним, что прежние международные операции по вводу полицейских сил на Гаити, в Сомали, Боснию, Косово были слабо организованы, а сами части — плохо укомплектованы и в большинстве случаев прибывали слишком поздно, когда наиболее острая необходимость в них уже отпала. Маловероятно, чтобы неповоротливые международные силы полиции могли сколько-нибудь более существенно изменить ход событий. Итальянцы в конце концов послали в Ирак своих карабинеров, но те прибыли уже после того, как повальное мародерство пошло на убыль.

Как показывает исследование, проведенное недавно RAND Corporation, в результате предпринятых Америкой за последние 15 лет попыток национально-государственного строительства накоплен значительный опыт решения связанных с этим организационных проблем. Но администрация Буша не сумела воспользоваться накопленным опытом. Наиболее серьезные ошибки в планировании связаны с тем, что организация по послевоенному восстановлению была учреждена в последнюю минуту, что ее не наделили достаточными полномочиями и весь контроль за ее функционированием передали Пентагону, который оказался неспособным к выполнению возложенной на него задачи. В результате эта организация вместо того, чтобы развернуть работу сразу после завершения основных боевых операций, тратила драгоценные недели и месяцы на создание собственной инфраструктуры.

Примерно в августе 2002-го президент Буш подписал приказ, согласно которому был запущен весь механизм военного планирования в связи с предстоящей войной, а к концу года американские войска начали прибывать в район Персидского залива. Но лишь 20 января прошлого года на генерал-лейтенанта в отставке Джея Гарнера были возложены обязанности по координированию работы только что созданного Бюро по восстановлению и гуманитарной помощи (ORHA). У него оставалось меньше двух месяцев для объединения усилий различных американских агентств по планированию, перед тем как 17 марта ORHA было передислоцировано в Кувейт и начались военные действия. В конце января шесть сотрудников ORHA располагались в одном из не оборудованных телефонной связью офисов Пентагона, а всего три месяца спустя в штате ORHA числилось более 700 человек — по любым стандартам впечатляющее достижение институционального строительства. Тем не менее без ответа остается вопрос: коль скоро Госдепартамент, USAID, ЦРУ и Военный колледж сухопутных сил провели детальную разработку планов на послевоенный период, почему же администрация президента не озаботилась сведением воедино их рекомендаций, как только начался процесс планирования военных действий?

Далее, возникла серьезная проблема с субординацией. Гарнер, возглавлявший гуманитарную деятельность в Курдистане после войны в Заливе, был трехзвездным генералом в отставке и потому не мог отдавать приказы четырехзвездному главе Центрального командования вооруженными силами (CENTCOM) Томми Фрэнксу. В середине мая Гарнера сменил высокопоставленный сотрудник международного ведомства в ранге посла, специалист по борьбе с терроризмом Пол Бремер, возглавляющий сейчас Временную коалиционную администрацию, созданную взамен ORHA. Бремер — это более заметная фигура. Он пользовался широкой известностью в политических кругах Вашингтона и был там своим человеком, обладавшим гораздо большим авторитетом, чем Гарнер.

К несчастью, общественность восприняла отставку Гарнера как следствие его спорадических и неорганизованных попыток наладить восстановительный процесс. На самом деле, если учитывать обстоятельства, он проделал потрясающую работу. Администрация Буша с самого начала планировала заменить Гарнера более заслуженным и видным руководителем — так почему же Бремер или другой человек того же калибра не был назначен на эту должность еще до начала войны?

Администрация ссылается на то, что осенью 2002 года не имела возможности заниматься вопросами послевоенного планирования, поскольку в то время еще только добивалась одобрения войны мировым сообществом. Однако в этом утверждении сквозит лицемерие. Президент ясно дал понять, что будет действовать с одобрения или без такового со стороны мирового сообщества, и отправил в Персидский залив войска, не дожидаясь решения ООН. А ведь эти приготовления, как железнодорожные расписания фон Мольтке в июле 1914-го, нельзя было взять и отменить. На самом же деле причиной запоздалого планирования и слабости руководства была разразившаяся осенью 2002 года серия межведомственных войн.

Великая идея — великая баталия

Первая фаза национально-государственного строительства — постконфликтное восстановление — крайне трудна, поскольку необходимые средства распылены среди множества правительственных и неправительственных учреждений. Прежние попытки подобного строительства страдали вследствие недостаточной координации как на уровне правительства США, так и на уровне мирового сообщества в целом. Так, в соответствии с Дейтонскими соглашениями военная власть в Боснии принадлежит НАТО, тогда как гражданская власть была распределена между Управлением верховного представителя ООН, ОБСЕ, Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев, Всемирным банком, Международным валютным фондом и Международным трибуналом по бывшей Югославии. Некоторые функции, в том числе создание международных полицейских сил, затерялись в межведомственных зазорах. Внутри американского правительства происходили трения между военными и гражданскими агентствами, которые оспаривали первенство в решении небоевых задач, таких, как демобилизация и полицейские функции.

Американские чиновники, принимавшие в этом участие, извлекли в 1990-х годах несколько уроков, которые администрация Клинтона в мае 1997-го систематизировала в Директивном решении Президента США № 56 (PDD-56). Эта директива заложила основы координирования деятельности американских ведомств в связи с возникновением постконфликтных чрезвычайных ситуаций и использовалась в период восстановления Косово после натовской интервенции 1999 года. Отчасти благодаря более согласованным действиям США национальное строительство в Косово отличалось гораздо более слаженной организацией на международном уровне, чем в Боснии, большей сплоченностью руководства и проходило со значительно меньшими межведомственными трениями.

На начальной стадии деятельности администрация Буша готовилась заменить Директивное решение № 56 новым директивным указанием президента, которое возложило бы ответственность за координацию любой деятельности по национально-государственному строительству на аппарат Совета национальной безопасности в Белом доме. Это была здравая во всех отношениях мысль, но президент так и не подписал проект этого документа — очевидно, по причине упорных возражений со стороны Министерства обороны. Затем произошли события, связанные с 11 сентября, война в Афганистане и последовавшие за ней попытки восстановления страны. При этом у администрации Буша так и не появилось согласованной политической концепции национально-государственного строительства, а попытки восстановления Афганистана многие официальные лица расценили как неудачные.

И вот на фоне этих событий, в ноябре 2002-го, вскоре после принятия резолюции Совета Безопасности ООН № 1441 Пентагон выступил с «великой идеей»: все планирование на послевоенный период должно осуществляться централизованно и под его руководством. Задержка с назначением координатора по восстановлению произошла как следствие вытекавшей из великой идеи великой межведомственной баталии.

У министра обороны Дональда Рамсфелда было несколько серьезных причин, чтобы претендовать на сохранение за собой руководства процессом восстановления. Предыдущие попытки руководства национально-государственным строительством всегда осуществлялись по двум каналам. С одной стороны, решались вопросы военной безопасности, с другой — через местного посла и Госдепартамент — гражданские вопросы. По мнению Рамсфелда, это разделение полномочий сковывало американские вооруженные силы, поскольку представители гражданской управленческой цепочки никогда не соглашались принять стратегию, направленной на скорый вывод войск, и постоянно требовали от военных выполнения несвойственных им функций — например, полицейских. Согласно Рамсфелду, эта проблема особенно остро стояла в Боснии, где войска США оставались на протяжении семи лет после подписания Дейтонских соглашений, и снова встала в Афганистане, когда американцы вытеснили оттуда талибов.

Между тем Пентагон несколько месяцев спорил с Госдепартаментом и разведслужбами о роли Ахмада Чалаби и Иракского национального конгресса. Крайние позиции заняли, с одной стороны, представители Пентагона, полагавшие, что задачу демократизации Ирака можно целиком переложить на Чалаби, и, с другой стороны, представители Госдепартамента и разведки, которые считали его кандидатуру неподходящей для выполнения какой бы то ни было функции в послевоенном Ираке.

К концу декабря 2002 года Рамсфелд, непревзойденный специалист по бюрократическим играм, взял верх. Президент Буш, ввиду притягательности для него идеи единоначалия, согласился передать контроль Пентагону. Но эта стратегия имела явные недостатки. Пентагон, не располагая достаточным институциональным опытом и потенциалом для осуществления необходимого объема работ по восстановлению, обратился за помощью не по тем адресам. Министерство обороны ведь не держит специалистов по написанию конституций или продюсированию привлекательных телепрограмм, способных составить конкуренцию продукции каналов «Аль-Джазира» или «Аль-Арабия» в борьбе за сердца и умы арабских зрителей. У Пентагона не налажены отношения с международными неправительственными организациями, предоставляющими гуманитарную помощь. Нет у него и готовых рецептов по координированию работы с ООН и другими международными институтами.

Как только стало ясно, что восстановление Ирака становится процессом более длительным и дорогостоящим, чем ожидалось, в Конгрессе немедленно раздались возгласы в пользу привлечения международной помощи. Но на уровне мирового сообщества отсутствует какой-либо центральный орган, способный взяться за координирование процесса национально-государственного строительства. Решение возложить такую ответственность на ООН, как бы оно ни приветствовалось другими странами, было бы непрактичным. Организация Объединенных Наций не имеет ни опыта, ни ресурсов (кадровых и прочих), чтобы авторитетно руководить реализацией программ подобного строительства. В этих вопросах ООН зависит от основных доноров — США, Евросоюза и в меньшей степени от Японии.

Больше того, еще никто не брался за решение более серьезной проблемы, связанной с проведением второй фазы национально-государственного строительства, — переходом к самостоятельному функционированию местных институтов. Майкл Игнатьефф, эксперт по правам человека, дал запоминающуюся характеристику этой проблемы. В то время как мировое сообщество, пишет Игнатьефф, повторяет как мантру слова «создание рабочей инфраструктуры», реально нередко происходит «высасывание этой инфраструктуры». На места прибывают хорошо финансируемые международные агентства, специалисты-контрактники и представители неправительственных организаций, которых нужно обеспечивать связью для их спутниковых телефонов и портативных компьютеров, а также западными зарплатами. В статье, недавно опубликованной в Journal of Democracy, Джералд Кнаус и Феликс Мартин утверждают, что спустя семь лет после подписания Дейтонских соглашений Босния превратилась в «европейский радж» (понятие, которым до 1947 года характеризовалось английское господство над Индией. — Ред.), в котором верховный представитель ООН играет роль вице-короля, правящего колониально-зависимой территорией, не имеющей ни демократии, ни самоуправления. Ни в Боснии, ни в Косово не просматривается стратегия, направленная на вывод международных сил, потому что это оставит обе страны наедине с теми самыми трудноразрешимыми политическими проблемами, которые первоначально потребовали вмешательства.

Ничто из вышесказанного не означает, что США должны исключить участие мирового сообщества в будущих попытках национально-государственного строительства. Многосторонний подход подразумевает разницу между теми 70 млрд долларов, которые были вложены иностранными державами в войну в Заливе, и 13 миллиардами, которые они обещали пожертвовать на восстановление в этот раз. Мировое сообщество способно предоставить полицейские силы, специалистов по водоснабжению, саперов для обезвреживания мин и другие ресурсы, которые американцы зачастую не могут быстро развернуть в полевых условиях. Необходим постоянный правительственный орган США для сотрудничества с мировым сообществом, настроенный на неизбежно длительную и кропотливую работу.

Новые подходы

Опыт администрации Буша в Ираке не научил нас ничему новому в том, что касается национально-государственного строительства; он скорее заставляет нас повторить пройденное, вспомнить некоторые забытые уроки прошлого. Первый из них состоит в том, что это — предприятие не из легких, требующее длительных и серьезных затрат человеческой энергии и ресурсов, а кроме того уносящее человеческие жизни. Если говорить о странах, где подобные мероприятия в значительной степени увенчалось успехом (Германия, Япония, Филиппины), то речь идет о тех из них, в которых срок пребывания американских войск измерялся поколениями. Поэтому не стоит и затевать такое дело, если мы не готовы платить по столь высоким ставкам.

При всем том мы сейчас по рукам и ногам связаны обязательствами в Афганистане и Ираке. Вероятно, и в будущем мы продолжим брать на себя обязательства по национально-государственному строительству по той простой причине, что государства-неудачники — не та проблема, которую можно игнорировать. Наличие этой проблемы неизбежно заставляет нас извлекать уроки из недавнего прошлого.

Проблемы, с которыми администрация столкнулась в Ираке, не столько результат каких-то просчетов, сколько вполне предсказуемый побочный эффект от создания непродуманной институциональной структуры. Исправление этой структуры должно проходить по четырем направлениям.

Во-первых, Соединенным Штатам необходимо создать центральный орган, укомплектованный постоянным штатом, для управления текущей и предстоящей деятельностью в области национально-государственного строительства. В качестве одного из вариантов, рекомендованных Комиссией по постконфликтному восстановлению при Центре стратегических и международных исследований, предлагается учредить должность директора по восстановлению. Резиденция директора может находиться в одном из правительственных зданий, хотя ее местоположение в Белом доме представляется наиболее логичным, если учитывать деликатный характер межведомственных отношений, с которыми придется иметь дело. (Признав ошибочным передачу Пентагону верховного руководства процессом восстановления Ирака, аппарат Белого дома решил в октябре 2003-го отозвать у него эти полномочия.) Офис директора мог бы служить своего рода копилкой институционального опыта, что позволит нам избавиться от необходимости каждый раз заново учиться тому, что мы когда-то уже проходили.

Во-вторых, этот координирующий орган должен быть облечен достаточными полномочиями, чтобы в случае кризиса удержать под контролем конфликтующие правительственные ведомства. Поэтому необходимо, чтобы был назначен руководитель гражданского аналога CENTCOM, отвечающий за послевоенное гражданское планирование, которое осуществлялось бы одновременно и параллельно с военным планированием.

В-третьих, любая постоянно действующая организация, занятая национально-государственным строительством, должна поддерживать связи с подобными агентствами в других странах. Несмотря на положительный опыт операций в Сомали, Боснии и Восточном Тиморе, благодаря которому мировое сообщество лучше справляется с выполнением «строительных» работ, ему также недостает возможностей для сохранения накапливаемого отдельными организациями опыта — и здесь пригодилась бы помощь США.

Наконец, работа по восстановлению должна оставаться исключительно под гражданским контролем — с начала перехода от стадии стабилизации в регионе к построению самостоятельных институтов, которые в конечном итоге дадут Соединенным Штатам возможность «уйти красиво». Решение вопросов о том, как скоро власть должна быть передана под местное управление, какова должна быть последовательность политических реформ, где и когда можно снизить объемы помощи и уровень присутствия в конкретной стране, нельзя оставлять Министерству обороны, которое всегда будет настаивать на быстром выводе вооруженных сил.

Это стремление станет приобретать все большее практическое значение по мере восстановления Ирака. Доналд Рамсфелд уже сформулировал стратегию «облегченного варианта» национального строительства, которая подразумевает быстрый переход к местному управлению, а также проведение «добровольно-принудительной» политики, предоставляющей местному населению свободу самостоятельно вести поиск собственного пути к хорошему правлению и демократии. Этот подход сомнителен — во всяком случае, что касается конечного результата. Слабое в административном отношении новое иракское правительство не будет восприниматься гражданами как вполне легитимное. Разрываемое внутренними противоречиями, оно окажется объектом коррупции и некомпетентности — вспомним о борьбе между шиитами и нешиитами во Временном управляющем совете Ирака, которая разгорелась по вопросу о проекте новой Конституции. Национально-государственное строительство требует гораздо большего, чем обучение местных полицейских и военных для замены американцев: если эти подразделения не подкреплены прочной структурой из политических партий, судебных органов, гражданской администрации, над которой верховенствует закон, то они обречены на роль пешек во внутренней борьбе за власть. Национально-государственное строительство «в облегченном варианте» рискует оказаться «разумным обоснованием» ухода из страны без оглядки на хаос, который мы после себя оставляем.

Необходимость создания постоянного органа при правительстве США для управления национально-государственным строительством как идею будет нелегко продать на политическом рынке. Мы пока не смирились с мыслью, что нам еще долго придется заниматься национальным строительством. Однако международные отношения перестали быть только игрой великих держав; теперь события внутри малых стран могут иметь огромное воздействие на остальной мир. Наша «империя», возможно, есть нечто преходящее, основанное на демократии и правах человека, но наши интересы требуют от нас совершенства в деле обучения других наций искусству самостоятельного управления.

Ваш комментарий о книге
Обратно в раздел Политология