Перегудова З. Политический сыск России (1880-1917 гг.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Раздел 3. В НОГУ СО ВРЕМЕНЕМ?

Глава 10.
НЕСОСТОЯВШАЯСЯ РЕФОРМА ПОЛИЦИИ
(по материалам комиссии сенатора А.А.Макарова)

            Одновременно с реорганизациями в системе политического розыска, которые начались в 1906—1907 гг. и носили оперативный характер, была задумана реформа всей полиции в целом. Она была органической частью реформ, объявленных Столыпиным, и предусматривала внесение определенных изменений в структуру и методы полицейской службы. Реформа была направлена на то, чтобы сделать полицейский аппарат более гибким и эффективным в борьбе с революционным движением.
            Изменившиеся условия политической и общественной жизни требовали преимущественного внимания полиции к делу охраны внутреннего порядка и безопасности граждан.
            Необходимость проведения реформы полиции признавалась многими деятелями. Московский генерал-губернатор, а впоследствии товарищ министра внутренних дел Джунковский, принимавший участие в разработке проекта реформы на заключительном ее этапе, в своих воспоминаниях писал: «Россия ждала реформы полиции, не более и не менее как 50 лет... Когда в 1861 г. последовало освобождение крестьян от крепостной зависимости, то, казалось бы, одновременно следовало бы подготовить и реформу полиции, а между тем она оставалась с екатерининских времен только с некоторыми изменениями»1.
            Строго говоря, Джунковский прав лишь наполовину, вопрос о преобразовании полиции в 44 губерниях России поднимался еще до реформы 1861 г. По высочайшему повелению от 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел была организована особая комиссия, которая составила проекты общего учреждения уездной и особого учреждения городской полиции, но в связи с подготовкой реформы губернских и уездных земских учреждений, издание полицейских проектов «в полном их объеме»2 власти решили приостановить. Правительство ограничилось тем, что 25 декабря 1862 г. «высочайше» были утверждены временные правила об устройстве полиции в городах и уездах по общему учреждению управляемых.
            351
            Отдельные попытки реформирования полиции предпринимались и в последующие годы: в 1873 г., 1878 г. (учреждение урядников); в 1879 г., 1881 г. (проект реформы местных учреждений); 1903 г. (введение уездной полицейской стражи). Были пересмотрены штаты полиции в наиболее крупных городах. Определенные изменения должно было внести Особое совещание по пересмотру «установленных для охраны государственного порядка особых законоположений», созданное в декабре 1904 г. и известное как Особое совещание под председательством Игнатьева. Однако вводимые «усовершенствования» не вносили никаких качественных изменений, что касается Особого совещания, то им была проведена большая подготовительная работа, собраны материалы о действующем законодательстве России, материалы по иностранному законодательству, составлен исторический обзор мероприятий общего характера по охране государственного порядка. Совещанием Игнатьева был почти подготовлен проект закона об «исключительном положении», но в связи с революцией правительство не сочло целесообразным рассматривать его. 23 апреля 1906 г. по высочайшему повелению совещание было закрыто.
            Полицейская служба России к моменту создания Комиссии Макарова представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Как было показано выше, она складывалась постепенно и не по одному общему образцу. Входящие в ее состав организации образовывались разновременно, под влиянием потребностей данной исторической минуты, чем «в общем-то и объяснялась ее многосложность»3, бюрократичность и иерархичность. Лопухин, касаясь вопросов многообразия полиции, делит ее на виды, группы, типы, исходя из стоящих перед ними задач, места службы, способов организации: «Полиция в России делится на общую и жандармскую, наружную и политическую, конную и пешую, городскую и уездную», далее он называет сыскную, фабричную, железнодорожную, портовую, речную, горную, волостную, сельскую, мызную, полевую и т.п. «По способу организации полиция может быть подразделена на пять типов: военную, гражданскую, смешанную, коммунальную и вотчинную»4. Часто сами специалисты задумывались над определением видов полиции5 и даже над тем, что такое полиция.
            Полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших узаконений и распоряжения. Так, некоторые постановления «Устава о предупреждении и пресечении преступлений», которыми руководствовалась полиция, относились к XVIII и даже XVII в.
            352
            Говоря о существующем полицейском аппарате, царившей в нем «неразберихе», отсутствии четких положений, регулирующих и направляющих его деятельность, Лопухин писал: «Отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы, полицейского устава, составляет пробел в своде законов, особенно существенный ввиду исключительной сложности полицейских учреждений в России. ...Существовали, да могут и теперь оказаться такие, относящиеся до полиции распоряжения законодательной власти, которые в Свод законов и не вносились и даже не публиковались. Случайность их издания и беспорядочность кодификации привели к тому, что не только обывателю, но даже должностным лицам, даже центральному, ведающему дело полиции органу министерства внутренних дел нет иногда возможности определить для какой местности, какие полицейские власти в ней действуют»^.
            Границы полицейской власти были более точно определены только по уголовным делам «Уставом уголовного судопроизводства» .
            Особая междуведомственная комиссия под председательством товарища министра внутренних дел Макарова приступила к работе осенью 1906 г. В комиссию вошли высокопоставленные представители различных министерств и ведомств: более всего от Министерства внутренних дел, а также от Министерства юстиции, Военного министерства, Государственной канцелярии.
            Основной задачей комиссии была подготовка законопроектов по реформе полиции. Комиссия должна была пересмотреть действующее законодательство, определяющее «условия службы и порядок деятельности чинов полиции», выработать соответствующие времени проекты преобразования полиции, подготовить проект правового регулирования деятельности полиции, завершить работу по подготовленному совещанием Игнатьева проекту «Исключительного положения», принять участие в подготовке проекта закона о неприкосновенности личности.
            Своей непосредственной задачей комиссия считала «упорядочение» полиции безопасности как органа власти, призванного обеспечивать «безопасность и спокойствие населения». Комиссия сочла «излишним» входить в существо всех многочисленных технических и специальных вопросов социальной жизни, которые относятся к области полиции7.
            Первое, на чем пыталась остановить внимание комиссия, — это определение полиции в качестве органа власти, ее устройство, виды, условия службы, направления деятельности, отношение к другим органам управления.
            Важнейшим вопросом, который пыталась решить комиссия, был вопрос о соединении полиции с Отдельным корпусом
            353
            жандармов в центральных и местных учреждениях, а также согласование деятельности офицеров корпуса жандармов с деятельностью членов судебного ведомства при дознаниях по политическим преступлениям8. Первоначально комиссия остановилась на проекте, предложенном В.Э.Фришем, бывшим членом Особого совещания Игнатьева и практически подготовившим свой проект еще в «недрах» Особого совещания. Его документ назывался «Проект учреждения Государственной стражи в России». Сущность проекта заключалась в том, что существующие виды полиции: наружная, сыскная, охранная, портовая, речная, Отдельный корпус жандармов, земская стража — объединялись в корпус Государственной стражи, который в строевом и дисциплинарном «отношениях находился в подчинении военного министра, а в отношении несения служебных обязанностей по охранению порядка и безопасности» — министра внутренних дел. Фриш предлагал создать особую должность командира корпуса Государственной стражи. Государственная стража должна была подразделяться на полицию исполнительную (полицию безопасности) и судебную. Полиция «благосостояния» целиком передавалась в ведение городских и земских общественных учреждений.
            Предполагалось, что Государственная стража будет организацией военной и комплектоваться из военных чинов действительной службы. Она должна быть такого состава, который давал бы возможность справляться с волнениями собственными средствами, прибегая к содействию войск только в крайних случаях. Вся Государственная стража, включая и судебную полицию, должна находиться на местах в ведении местных губернаторов, их помощников по наружной части и градоначальников9.
            Своим проектом Фриш стремился создать полицию на новых военизированных началах. Но этот проект сразу же был отвергнут под предлогом «исключительной трудности проведения в жизнь», потому что вносил коренную ломку в строй всех действующих организаций10. Пугало членов Комиссии введение «института полицейских комиссаров» по образцу полиции Запада, увеличение штатов. Главное же, что их не устраивало в проекте — это подчинение полиции военному министру, комплектование Государственной стражи из военных.
            Для разработки и более деятельного изучения существующего законодательства, а также выработки основных положений более приемлемого проекта в январе 1908 г. была выделена особая подкомиссия под председательством директора Департамента полиции Трусевича.
            Подкомиссия Трусевича тщательно изучила действующее законодательство о полиции в России и других государствах
            354
            (для чего Трусевич был командирован за границу). Используя материалы Совещания Игнатьева, подкомиссия составила огромные перечни обязанностей полиции со ссылками на Свод законов (по всем 16 томам) по законоположениям, не вошедшим в Свод законов, по инструкциям, циркулярам, распоряжениям различных ведомств и т.д. Все эти обязанности были разбиты по группам, детально рассмотрены. Подкомиссией был также составлен подробный перечень вопросов, которыми занималась полиция, но которые не отвечают ее прямому назначению, отвлекая от выполнения главной обязанности — «ограждать и обеспечивать безопасность и спокойствие»11.
            Часть обязанностей предполагалось передать городским, земским и другим учреждениям12, часть обязанностей вообще снималась13.
            В ноябре 1908 г. подкомиссия Трусевича представила на рассмотрение и обсуждение «Проект основных положений преобразования полиции в Империи»14. Проект имел три раздела: учреждение полиции, Отдельный корпус жандармов, сложение с полиции некоторых лежащих на ней обязанностей.
            В первом разделе давалось определение полиции: «Полиция есть орган правительственной власти. В пределах возложенных на нее обязанностей, полиция наблюдает за исполнением законов и обязательных постановлений и принимает меры к предупреждению, обнаружению, устранению и преследованию деяний, направленных против государственного и общественного порядка, а равно личной и имущественной безопасности». Это была первая статья проекта. Вторая статья касалась вопроса организации полиции — «Министр внутренних дел, шеф жандармов, есть главный начальник полиции и Отдельного корпуса жандармов»15.
            Согласно проекту ближайшим помощником министра внутренних дел должен стать товарищ министра внутренних дел, заведующий полицией и одновременно являющийся командиром Отдельного корпуса жандармов, начальником полиции в губернии является губернатор, в области — начальник области; в городах — градоначальник. Статья пятая этого проекта при обсуждении вызвала много споров и толкований, она устанавливала новые положения, отсутствовавшие в действующем законодательстве, учреждалась новая должность помощника губернатора по полицейской части. «Ближайшее (под руководством губернатора) заведование полицией, а также начальствование над чинами Отдельного корпуса жандармов в пределах губернии, области или градоначальства принадлежит помощнику губернатора (начальника области и градоначальника) по полицейской части. Объем власти коего подробно определяется издаваемою министром внутренних дел — шефом жандармов
            355
            инструкцией), а равно поручениями губернатора (начальника области или градоначальника»16. Производство всех дел по полицейской части сосредоточивалось в особой канцелярии при губернаторе, а губернские жандармские управления (ГЖУ) упразднялись.
            Предполагалось, что этой мерой обеспечивалась согласованность в действиях общей полиции и жандармов. Исходя из этого считалось, что не дается никакого предпочтения Отдельному корпусу жандармов, так как верховная власть остается в руках губернатора. В то же время это стало как бы началом постепенного упразднения Жандармского корпуса как отдельной отрасли полицейской организации.
            Комиссия считала, что таким образом происходит объединение полиции и устранение нежелательных трений между общей полицией и жандармерией.
            Помощнику губернатора давались широкие полномочия. В ст. 8 проекта говорилось: «Помощнику губернатора (начальника области или градоначальника) по полицейской части подчинены, с соблюдением ст. 6: полицмейстер губернского города (или полицмейстеры в столицах), начальник охранного отделения, начальники крепостных жандармских команд, начальники местных жандармских железнодорожных полицейских отделений (по делам, указанным в ст. 81 проекта) и командиры местных эскадронов»17.
            В предлагаемом проекте полиция, «сообразно характеру выполняемых ею функций, разделялась на полицию: наружную, административную, судебную, розыскную и сыскную»18. В примечаниях указывалось, что министру внутренних дел предоставлялось право объединять указанные виды полиции в тех местностях, где разделение полиции не могло быть осуществлено в связи с некомплектностью. В предоставленном проекте также были статьи, предусматривающие условия поступления на службу, увольнения, содержания чинов полиции и др.
            Власти были обеспокоены поведением полиции в годы революции. Были случаи забастовок полицейских (Екатеринослав, Одесса, Гродно, Харьков, Петербург), предпринимались попытки создания союза полицейских. Недаром в Департаменте полиции, в его Особом отделе были заведены дела «О брожении среди чинов полиции»19. Основными причинами недовольства служащих полиции были «тягость службы» и материальная необеспеченность.
            Второй раздел проекта был посвящен Отдельному корпусу жандармов, который сохранял особую военную организацию. Помощник губернатора по полицейской части назначался из состава офицеров Отдельного корпуса жандармов20.
            356
            В третьем разделе «О сложении с полиции обязанностей» подробно рассматривались вопросы, которые не отвечали прямому назначению полиции. Это обязанности по проведению денежных сборов, вручению повесток и других документов, исполнению поручений ведомств, а также необходимость присутствия при составлении разного рода актов21.
            В декабре 1908 г. начинается обсуждение проекта вместе с заинтересованными учреждениями. Во вступительной речи Макаров сказал, что необходимость «реформы полиции настолько очевидна, что не нуждается в особых доказательствах. Россия только что пережила революцию22, весьма тревожное время, причем последнее, с одной стороны, обнаружило крупные достоинства русской полиции, исключительно которой страна обязана победой над революцией, а, с другой, выяснило и ее недостатки: последние выступили особенно резко, когда вследствие наступившего сравнительного успокоения, пришлось переходить на мирное положение...»23 «Ряд предпринятых в это время ревизий деятельности полицейских учреждений обнаружил дезорганизацию полиции, склонность ее к превышению власти и расшатанность дисциплины. Результаты упомянутых ревизий послужат критерием для определения отрицательных условий полицейской службы, устранение которых должно составить ближайшую задачу комиссии, хотя необходимо сознаться, что ввести полицию в норму и привести ее деятельность в соответствие с нормальным течением жизни в государстве представляется делом весьма трудным»24.
            Таким образом, глава комиссии был настроен далеко не оптимистически и, как видно, отдавал себе отчет в невозможности создания «нормальной», действующей на строго правовой основе полиции в государстве, где нормой является полицейский произвол.
            Особенно остро стоял вопрос о соотношении между чинами Отдельного корпуса жандармов и губернской властью, о помощнике губернатора по полицейской части. Интересны были выступления местных губернаторов. Д.Ф. Фон Гагман (могилевский губернатор) назвал помощника губернатора «прослойкой» между губернатором и полицией, благодаря которой «губернатор совершенно устраняется» 25 от полицейских дел. Н.Г. Бюнтинг (тверской губернатор) считал, что едва ли стоит полицию лишать самостоятельности и подчинять Отдельному корпусу жандармов. Он считал, что «можно ограничиться тем, что сохранить начальника ГЖУ, поручив ему инспекторскую часть полиции, а также политический розыск и производство дознаний по ст. 1035, но не переводить его в канцелярию». Н.П. Муратов (тамбовский губернатор) считал объединение всей полиции в губернии неразрешимой задачей, «так как нет
            357
            никакой возможности объединить два совершенно разнородных элемента»26. Очень резко выступил Л.М. Князев (курляндский губернатор). Он напомнил недавнее обсуждение проекта губернской реформы в Совете по делам местного хозяйства, по которой «губернатор — ставится... весьма высоко, практически же отношение реформы к губернаторам может быть выражено формулой "руки прочь"». Такую же позицию, с его точки зрения, заняла подкомиссия Трусевича27.
            Таким образом, губернаторы, не вдаваясь глубоко в то, что несет реформа, и скорее боясь за свою власть, осудили одно из основных положений проекта и практически не внесли никаких реальных предложений. Примерно такие же отзывы получила Комиссия на этот пункт проекта от начальников ГЖУ 28. И те, и другие в своем большинстве были против слияния полиции общей и жандармской, стремясь сохранить свою независимость.
            Комиссия однако по этому пункту проекта проголосовала за выработанное ею положение, не приняв во внимание высказывания губернаторов. После этого обсуждения доработка проекта комиссией в основном свелась к частным, второстепенным попыткам.
            В 1909 г. комиссия просит дать заключение Главного управления по делам местного хозяйства по целому ряду вопросов. 9 апреля проходит совместное обсуждение вопросов: об участии городских и земских общественных управлений в расходах по содержанию полиции; пожарной части; порядке составления, издания обязательных постановлений по вопросам, относящимся к общественному благоустройству и безопасности; сложении с полиции некоторых обязанностей и переложении их на органы общественных и сословных учреждений по принадлежности 29.
            В результате этого обсуждения проект не претерпел существенных изменений.
            Сведения о реформе полиции и подготовленных проектах проникают в газеты. Некоторые из них писали, что реформа полиции, выработанная в недрах Министерства внутренних дел, далеко отступает от начал, положенных в основу организации лучших из полицейских систем в Европе и указывали, что только отмена исключительных положений, возвращение к нормальному порядку управления, распространение ответственности перед законом на всех граждан без исключения, а также на должностных лиц, являются предварительными условиями, при которых только и возможна реорганизация полиции, все же остальные меры беспомощны и не в состоянии положить конец злу30.
            358
            В 1909 г. в печати начинают появляться материалы об общих основаниях подготавливаемого законопроекта. Газеты* «либерального» направления критически оценивают его положения. Часть прессы находила, что реформа с технической; стороны разработана, «если не особенно удовлетворительно, то и не без руководящего плана. Центральной частью проекта является объединение всех существующих родов и видов полиции, но проект совершенно не касается тайной охранной полиции, необходимость преобразования которой выдвигается с особой настойчивостью. Она организована на началах полной автономности и даже министр внутренних дел не всегда осведомлен. Реформу следовало бы начать с ограничения ее почти беспредельных полномочий и сокращения случаев ее вмешательства в личную и общественную жизнь»31.
            Интересны высказывания газеты «Русское слово», которая писала, что Запад давно уже отказался от деления полиции на общую и специальную политическую, что там установилась система судебно-исковой ответственности полицейских агентов. Проект реформы забыл о двух основных принципах всякой реформы — об ограждении прав граждан и развитии общественной самодеятельностиЗ2.
            Несколько неожиданными были высказывания и рассуждения о реформе приморского генерал-губернатора, который говорил о взяточничестве полиции, о заслуженном враждебном к ней отношении населения, о том, что «необходимо выкорчевать корень зла, заставивший обывателя потерять к полиции всякое доверие и относиться к ней с нескрываемой враждебностью, а до тех пор полиция и общество будут составлять два враждебных лагеря, и это неестественное явление не изменится к лучшему, не только частичным увеличением содержания отдельных чинов, но и многократным увеличением этого содержания. Пусть кто-нибудь не подумает, что обыватель не любит полицию за то, что в большинстве случаев от нее можно откупиться. Да обыватель задохнулся бы под гнетом наших полицейских законов, если бы не возможность откупиться от них. Создайте новые, соответствующие времени полицейские законы, облеките полицию полной властью, но отдайте эту власть не под контроль административный, а суда, создайте законы о неприкосновенности личности под защитой того же суда и будьте уверены, это доверие общества к полиции сразу появится»33.
            Вопрос о доверии полиции, об улучшении ее материального положения активно обсуждался на страницах печати. Большое внимание этому вопросу уделяла и сама Комиссия. С одной стороны, ей хотелось создать прочную, заинтересованную, «интеллигентную» полицию, но, с другой — она боялась больших расходов и, как это выяснилось впоследствии, не напрасно.
            359
            Окончательный проект преобразования полиции был рассмотрен Советом Министров 12 июля 1911 г. и 31 января 1912 г. На рассмотрение Совета министров были представлены три документа: проект «Учреждения полиции»; проект «Устава полицейского» и «Заключение».
            В первом документе излагалась организация реформированной полиции, определялись ее виды; нормы личного состава полицейских чинов, их оклады; источники финансирования.
            Проект преобразования полиции был значительно дополнен по сравнению с обсуждавшимся в декабре 1908 г. В некоторых случаях он существенно детализирован, количество статей возросло в два раза (230 статей). В проекте отсутствовал ранее представлявшийся документ «Об Отдельном корпусе жандармов». В проекте отсутствовало также определение полиции и ее места в политической системе государственной власти. По этому проекту общее заведование полицией возлагалось на одного из товарищей министра, в то же время указывалось, что его должность «может быть совмещена с должностью командира Отдельного корпуса жандармов». В предыдущем проекте эти должности совмещались обязательно.
            Вопрос об объединении всех видов полиции под властью МВД так и оставался открытым, хотя Макаров и убеждал, что создание должности помощника по полицейской части при губернаторе ведет к объединению полицейской службы.
            Оставалась не подчиненной министру внутренних дел особая подведомственная полиция — дворцовая; городская в дворцовых городах, в военных портах; казенная лесная стража, также никак не решался вопрос о выборной сельской полиции.
            Второй документ «Устав полицейского» представлял собой свод узаконений, определяющий служебные права и обязанности чинов полиции. Этим Уставом предполагалось заменить действующий, но явно устаревший «Устав о предупреждении и пресечении преступлений». В проекте Устава в некоторых пунктах конкретно указывались «условия и порядок исполнения» полицией возложенных на нее обязанностей, в некоторых пунктах была отсылка к своду законов, где определялись особые обязанности полиции. В числе нововведений особого внимания заслуживал институт карательных постановлений и правила о полицейском надзоре. Сущность института карательных постановлений (заимствованного из западноевропейской практики) заключалась в том, что классным полицейским чинам, не ниже станового пристава и соответствующему ему чиновнику городской полиции, предоставлялось право по маловажным поступкам, при очевидности совершения определенными лицами, предлагать виновным уплатить штраф и тем искупить свою
            360
            вину, в случае отказа — привлечь их к судебной ответственности на общем основании. Что касается правил о полицейском надзоре, то целью их ставилась борьба с тунеядством, нищенством и «ограждение» населения от преступных посягательств со стороны таких лиц, которые, «отвыкнув от труда и живя попрошайничеством, часто впадают в преступление лишь бы иметь возможность предаваться праздности»34.
            Что же касается надзора политического, то в него не вносилось никаких изменений, поскольку реформа практически не затрагивала Отдельный корпус жандармов, его структуру и функции. В краткой обстоятельной записке к заключению Комиссии указывалось, что комиссия не считает своей компетенцией касаться постановлений и правил, на которых зиждится Корпус жандармов35.
            Определенный интерес представлял третий документ — «Заключение», которое намечало порядок осуществления реформы полиции. В нем предусматривалось, что проектируемое переустройство полиции следует вводить пока в 50 губерниях, которые управляются по «общему учреждению губернскому с присоединением к ним губернии Севастопольской, чтобы новые узаконения вошли в силу одновременно в этих губерниях». В этой же части предусматривались необходимые изменения и дополнения к действующим законоположениям, перечислялись обязанности, снимаемые с полиции и передаваемые в другие ведомства и организации.
            В представленных материалах было собрано все законодательство, регулирующее служебную деятельность полиции и ее отношение к населению. Обсуждение этих материалов 12 июля 1911 г. в Совете министров прошло без особых осложнений, если не считать возражений министра финансов Коковцева, который считал, что основная цель задуманной реформы — объединение полиции, в действительности не достигается, а создается «исключительно привилегированное положение для высших чинов жандармского корпуса, из числа коих должны обязательно назначаться помощники губернатора по полицейской части». По проекту окажется, говорил он, что «вся местная полицейская сила сосредоточится в руках старших чинов корпуса жандармов, отчего влияние их возрастет, конечно, в чрезвычайной степени в ущерб значению общей полиции. И это поведет не столько к объединению общей полиции с жандармской, а к поглощению общей полиции жандармским корпусом»36. Вместе с тем, Коковцев не настаивал на изменении этого пункта. Очень серьезные возражения были им высказаны по финансовой стороне реформы. По данным Министерства внутренних дел на содержание реформированной полиции необходимо 118 млн. руб. (то есть необходимо увеличить рас-
            361
            ход казны на 80 млн. руб. в год). Эта сумма понадобилась бы при проведении реформы только в 50 губерниях, а если считать всю Россию, то расходы могут выразиться в дополнительных 30 млн. руб. Коковцев предлагал проводить реформу не сразу в 50 губерниях, а в несколько очередей, постепенно, по отдельным районам. Он также опасался, что предлагаемые оклады могут послужить прецедентом для повышения содержания служащих других ведомств.
            Совет министров не считал необходимым вносить в проект какие-либо серьезные изменения и, отвечая на замечания Коковцева, считал возможным оставить статьи, касающиеся «общего положения полиции в том виде, как это предусматривалось проектом, только с некоторыми уточнениями». Что же касается финансовой стороны реформы, то Совет министров «счел себя обязанным изыскать все приемлемые способы к всемерному облегчению вызываемой финансовой тяготы, не нарушая главных оснований настоящего преобразования»3?.
            Совет министров считал, что вопрос об окладах содержания полицейским чинам «один из наиболее важных в обсуждаемой реформе, ибо само собою ясно, что нельзя иметь хорошей полиции, не оплачивая труда достаточным содержанием. Вместе с тем, по условиям и обстановке, в которых протекает полицейская деятельность, последняя наиболее тягостная из всех гражданских служб, а по соединенной с нею опасности для полицейских чинов мало чем уступает военной службе». Полицию можно по справедливости назвать армией мирного времени, «ограждающею государство от внутренних врагов», но в отличие от военной службы, полицейская деятельность не пользуется тем общественным уважением, которое по праву принадлежит военному сословию. Совет министров полагал, что надлежащее вознаграждение полицейских служащих является первым условием правильной полицейской организации.
            В результате обсуждения было создано Особое совещание из представителей Министерства внутренних дел, Министерства финансов, Государственного контроля под председательством государственного контролера П.А.Харитонова для обсуждения и выработки законопроекта с установлением окладов полицейским чинам. На этом совещании между ее членами было достигнуто соглашение не по всем пунктам. При рассмотрении предложений комиссии Макарова Особое совещание внесло некоторые изменения. Так, оклады содержания чинов полиции были несколько понижены и распределены не на четыре разряда как предполагалось, а на пять38.
            В 1912 г. проекты комиссии Макарова, одобренные Советом министров, доработанные по замечаниям, были отправлены на рассмотрение Государственной думы.
            362
            Довольно интересно заключение Совета министров, в котором указывалось: «...В существе своем они (проекты) заслуживают полного одобрения как серьезный шаг к коренному преобразованию нашего обветшалого полицейского строя, не соответствующего уже усложнившимся запросам текущей жизни»39.
            Что же принципиально нового вносил этот проект? Главными моментами предлагаемой реформы были: упразднение ГЖУ; создание особой канцелярии при губернаторе, на которую возлагались все дела по полицейской части; введение новой должности помощника губернатора (градоначальника) по полицейской части, который должен заведовать особой канцелярией. Принципиальное значение имела оговорка, что помощник губернатора назначался из офицеров Отдельного корпуса жандармов.
            Уездные исправники переименовывались в уездных начальников, предполагалось упразднить уездные и городские полицейские управления и заменить их канцеляриями при уездных начальниках и полицмейстерах. Учреждались новые должности старших офицеров полицейской стражи, вместо инспекторов, и новые должности помощников становых приставов. Околоточные надзиратели переименовывались в полицейских надзирателей с повышением класса должности. Что касается сельской полиции, то волостные старшины, сельские старосты и десятские только формально включались в состав полиции.
            Для определения численного состава полиции в каждом городе или уезде предполагалось установить особые нормы соотношения между численностью населения и полицией. Для лиц, желающих занять, полицейские должности, устанавливался образовательный ценз. Для подготовки лиц к полицейским должностям учреждались особые курсы и полицейские школы. В связи с тем, что очень часто стоял вопрос о различных проступках полицейских и их моральном облике, был введен пункт, что вопросами увольнения со службы чинов полиции «за неслужебные проступки или по неспособности к исполнению своих служебных обязанностей» будут заниматься особые присутствия под председательством губернатора (градоначальника).
            Значительно увеличивалось содержание чинов полиции, оплата шла в зависимости от разряда местности, в которой шла служба. Столичная полиция находилась вне разряда. За «прослужение» в одной должности 5 лет чины полиции, за исключением уездных начальников и полицмейстеров, должны были получать 10% прибавку к жалованью.
            363
            С полиции снимались обязанности не свойственные ей и передавались в другие учреждения.
            Несмотря на огромное количество конкретных предложений и мер, призванных повысить эффективность полиции, проектом практически не обеспечивалось главное — единство полиции. Различные виды полиции оставались в ведении разных ведомств. Так, полиция дворцовых городов оставалась в ведении министра императорского дворца, а на местах — в ведении губернаторов. Сохранялась полиция речная, ярмарочная, портовая, фабричная, заводская. В ведении главного управления земледелия и землеустройства оставалась казенная лесная стража. Сохранились также полевая и охотничья стража; выборная сельская полиция; полиция, нанимаемая на частные средства. Практически без изменений оставался Корпус жандармов.
            Проведение этого проекта в жизнь натолкнулось на серьезные препятствия. Проект на первом этапе имел очень сильного защитника в лице Столыпина. Но готовился он чрезвычайно долго и со смертью Столыпина заинтересованность «высших сфер» в нем резко упала. Сказалась и общая обстановка в России.
            16 декабря 1912 г. глава Комиссии и к этому времени министр внутренних дел Макаров ушел в отставку, новый министр; внутренних дел Н.А. Маклаков сразу же вернул проект реформы из Государственной думы для нового обсуждения и доработки40.
            Примечательно первое совещание, открытое Маклаковым по обсуждению проекта реформы. Речь его была выдержана в недоброжелательных тонах. Он сказал: «Полицейская реформа разрабатывается с 1907 г., но по исключительным условиям своим она только недавно доползла до Совета министров. Когда я познакомился с основаниями проекта этой реформы, я сразу почувствовал, что дело это мы сделали не так, что если мы его проведем по выработанному проекту, то мы сами себе свяжем руки».
            Н.А. Маклаков считал, что проект реформы ничего не дает в смысле объединения полиции и в «этом отношении проект представляет собой несколько шагов назад»41. Он приветствовал создание института «карательных постановлений», заимствованного от полиции Запада. Вопросы проекта, не вызывающие споров, были одобрены, например, особая инструкция стражникам. Более всего замечаний (13) было высказано по первому документу проекта «Учреждение полиции». Вынашиваемая Макаровым мысль о создании должности помощника губернатора по полицейской части была отклонена. И соответственно были изменены статьи, связанные с этой должностью и касающиеся взаимоотношений между чинами полиции и
            364
            жандармерии. Исключены были также некоторые статьи о правах и обязанностях жандармской полиции, как повторяющие действующее законодательство, несколько смягчен пункт об образовательном цензе для занятий полицейских должностей. Он не распространялся на личный состав служащих ко времени издания «Учреждения полиции». Маклаков считал также целесообразным исключить несколько статей проекта, связанных с существованием «особых присутствий», созданных для решения вопросов увольнения от службы чинов полиции, ссылаясь на то, что 27 июня 1905 г. «высочайше утвержден» специальный «Устав о служебных проступках», хотя еще и не введенный в действие. Были внесены некоторые уточнения положения полиции, нанимаемой на частные средства. Если по предложениям Макарова нельзя было трогать эту полицию без согласия их нанимателей, то по новому проекту чины «частновладельческой полиции» должны находиться «в полном распоряжении начальника местной полиции», причем указывалось, что размер «содержания» их не должен превышать окладов со? ответствующих должностных лиц общей полиции. Что касается уездных исправников, то решено было их сохранить, не переименовывая42. В результате было сокращено более 44 статей, внесены некоторые редакционные поправки. В конце марта проект был представлен в Совет министров, а осенью — в Государственную думу.
            13 ноября 1913 г. открылось первое заседание Особой комиссии Государственной думы для рассмотрения представленного Маклаковым законопроекта о реформе полиции. Докладчиком думской комиссии был октябрист Д.П. Капнист. Им был поднят отвергнутый проект Фриша о создании корпуса Государственной стражи, вопросы о помощнике губернатора по полицейской части и Отдельном корпусе жандармов. Много говорилось о реорганизации корпуса жандармов, о снятии с него полицейских обязанностей. Некоторые члены комиссии называли корпус жандармов «Государством в государстве»43. Однако, несмотря на эти рассуждения, комиссия оставила в силе позиции русского жандарма.
            Работа думской комиссии затянулась на многие годы. Практически комиссия работала почти десять лет. За период ее деятельности, начиная с 1908 по 1916 г., принималась масса временных узаконений по усилению полиции в различных местностях России, которые приходилось периодически продлевать до окончания работы комиссии и проведения реформы44.
            По сведениям за 1916 г. проект о преобразовании полиции находился еще на рассмотрении в Государственной думе. Усилившееся революционное движение побудило Министерство
            365
            внутренних дел срочно форсировать лишь те предложения, которые могли усилить надежность полиции.
            Решающим моментом для принятия решения об усилении полиции и увеличении ее содержания была забастовка полицейских в Москве. В связи с этим срочно проводится частичная реформа, касающаяся исключительно вопросов личного полицейского состава, причем преобразование проводится и упрощенном и ускоренном порядке.
            26 сентября 1916 г. Министерство внутренних дел вносит в Совет министров законопроект, в котором говорится о безотлагательном усилении полиции и увеличении присваиваемого им содержания45. 30 октября 1916 г. Николай II утверждает положение «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов46.
            Этой частичной реформой устанавливался численный полицейский состав в соответствии с численностью населения, повышались оклады содержания, вводился образовательный ценз47.
            В конечном итоге попытки создать учреждение для более успешной борьбы с революционным движением практически ничем не окончились. Задача оказалась очень сложной и неразрешимой. Одни боялись власти губернаторов, другие — ослабления жандармерии. Общие причины, связанные с провалом политики Столыпина, сказались и на провале этой реформы.
            В условиях новой революционной ситуации, начавшейся войны, правящие круги явно охладели к реформе.
            В конечном итоге работа комиссии свелась не столько к поискам более современных способов и форм организации полицейской службы, сколько к борьбе различных группировок внутри полицейского аппарата. Что же касается Думы, то она оказалась бессильной повлиять на ход работы Комиссии и тем более вывести ее из тупика.
           
Примечания
            1 Джунковский В.Ф. Воспоминания. М., 1997. Т. 2. С. 135.
            2 Объяснительная записка о главных началах для устройства полиции. НБ ГА РФ. № 110393.
            3 Краткая объяснительная записка и заключение Межведомственной комиссии под председательством сенатора А.А.Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911. С. 17.
            4 Лопухин А.А. Из итогов служебного ответа. Настоящее и будущее Российской Империи. М., 1907. С. 10.
            5 Вестник полиции. 1907. № 1. С. 14.
            6 Лопухин А.А. Указ. работа. С. 9—10.
            7 Вестник полиции. 1911. № 29. С. 674.
            8 Курлов. Конец русского царизма. М., 1923. С. 117—118.
            9 Объяснительная записка к проекту схемы организации Государственной стражи в России. ГА РФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 203.
10 ГА РФ. ф. Ю2. Оп. 262. Д. 74. Л. 11.
            11 Курлов. Указ. работа. С. 119.
            12 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 41-47, 49.
13 Там же. Л. 48.
            14 Там же. Ф. 102. Оп. 262. Д. 33. Л. 1-140; Д. 35. Л. 1-395; Ф. 102. Оп. 261. Д. 173, 186, 187.
            15 Там же. Ф. 102. Оп. 261. Д. 186. Л. 3.
            16 Там же. Л. 4.
            17 Там же. Л. 5.
            18 Там же. Л. 9-13.
            19 Там же. Ф. 102. 00. 1905. Д. 1074
            20 Там же. Ф. 102. Оп. 261. Д. 186.
            21 Там же. Л. 29-32.
            22 При редактировании протокола слово «революция» было вычеркнуто.
            23 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 28. Л. 1-2.
            24 Там же. Л. 3.
            25 Там же. Л. 10.
            26 Там же. Л. 11.
            27 Там же. Л. 14.
            28 Там же. Ф. 102. Оп. 262. Д. 81. Л. 1-6.
            29 Там же. Ф. 102. Оп. 262. Д. 28. Л. 1.
            30 Вятская речь (газета). 1908. 29 сентября; Вятское слово (газета Х 1908. 13 декабря.
            31 Слово (газета). 1909. 3 января.
            32 Русское слово (газета). 1909. 3 января. :
            33 Живое слово (газета). 1909. 17 января.
            34 ГА РФ. Ф. 102. 2 д-во. 1907. Д. 14. Л. Г, 78об.
            35 Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии под председательством А.А.Макарова по преобразованию полиции в империи. С. 26.
            36 ГА РФ. Ф. 102. 2 д-во. 1907. Д. 14. Ч. 4. Л. Г, 80.
            37 Там же. Л. 85.
            38 Там же. Ф. 102. Оп. 262. Д. 71. Л. 23; Д. 58.
            39 Там же. Ф. 102. 2 д-во. 1907. Д. 14. Ч. 4. Л. Г, 79.
            40 Вестник полиции. 1913. № 2. С. 32.
            41 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 71. Л. 22.
            42 Там же. Ф. 102. Оп. 262. Д. 68.
            43 Там же. Ф. 102. Оп. 262. Д. 313. С. 17.
            44 Там же. Ф. 102. Оп. 262. Д. 75. Л. 199; Оп. 302. Д. 673. Л. 50-62; 7 д-во. 1916. Д. 50; Вестник полиции. 1915. № 44; Собрание узаконений. 1912. Ст. 1379; 1914. Ст. 1351.
            45 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 313. Ст. 17. Л. 1.
            46 Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1916. № 307. Ст. 2426.
            47 Вестник полиции. 1916. № 41—42.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Чем ближе автор продвигалась по ходу исследования и изложения к последним годам существования Департамента полиции, тем все сильнее у нее возникало ощущение, что где-то мы это «уже проходили» и что история повторяется. И в самом деле, разве не напоминает в чем-то бесславный и драматический конец Департамента столь же бесславный, хотя и менее драматический конец III отделения собственной его императорского величества канцелярии? Как то, так и другое учреждения оказались неспособными выполнить свое основное предназначение. III Отделение не смогло воспрепятствовать разгулу терроризма, Департамент полиции — спасти трон. Оба они оказались в состоянии конфронтации с обществом, «утратили доверие обывателя», который стал относиться к полиции «с явной враждебностью». Слова эти были сказаны в отношении Департамента полиции, но в полной мере их можно отнести и к III отделению.
            Аналогии эти можно продолжить и в более конкретном плане. Разве характеристика самых высоких должностных лиц, данная на последнем этапе существования Департамента многим его чиновникам, не совпадает почти буквально с той, которую давали представители противоположных лагерей служащим? Да и тот разнобой, и великое множество зачастую мешавших друг другу и соперничающих (а иногда и враждующих) друг с другом полицейских служб, вскрытых комиссией сенатора Макарова, лишь в более широких масштабах повторяет тот ведомственный сепаратизм, который послужил едва ли не главной причиной ликвидации. Весьма схожи и характеристики крайне невысокого состояния полицейской морали, дававшиеся современниками обоих учреждений. Бросается в глаза и неспособность властей как в том, так и в другом случаях сколько-нибудь кардинально изменить ситуацию и привести полицейские учреждения в соответствие с требованиями времени.
            И, наконец, главное. Как в том, так и в другом случаях причина неэффективности, «застоя» и упадка была отнюдь не в самих полицейских учреждениях, а в режиме, в рамках которого им приходилось действовать. Сами основы и принципы этого режима обрекали на неудачу любые попытки даже не либерализации, а рационализации этих учреждений. И то, что Зубатов и «зубатовщина» оказались как бы зажаты и буквально
            368
раздавлены прессом со стороны уповавших на силу репрессий властей и сил, нацеленных на насильственное сооружение режима, — лучшее тому подтверждение. Еще более наглядно убеждают в этом и годы бесконечных словопрений, в которых утонули даже далекие от радикализма предложения и проекты, возникавшие в комиссии сенатора Макарова.
            Очевидно, аналогии, особенно частного порядка, можно было бы продолжать и далее, однако вряд ли это добавило бы что-то существенное к уже сказанному. Больше того, увлечение такими сопоставлениями могло бы нас завести слишком далеко по пути чисто механического сравнения и отвлекло бы от куда более важного дела, а именно выяснения своеобразия деятельности Департамента полиции, которое делало его в чем-то неповторимым и даже уникальным учреждением.
            Автор, конечно же, далека от того, чтобы завышать оценки и характеристики работы Департамента, его отделов и делопроизводств, а также находившихся под его управлением полицейских структур как внутри страны, так и за рубежом. И тем не менее, она считает необходимым высказаться здесь по поводу того огромного опыта профессиональной деятельности, который был накоплен за годы его существования. Ибо хотим мы того или нет, опыт этот делает и сам Департамент, и его структуры органической частью процесса государственного строительства России, которое, сколь бы противоречивым оно ни было, является частью нашей истории, и не только истории, но и в какой-то мере нашего будущего.
            Собственно, если говорить об основном направлении исследования, то оно и было нацелено, как в этом мог убедиться читатель, на выявление именно этой, профессиональной стороны деятельности Департамента, а также тех усилий, которые предпринимались для ее отработки и совершенствования.
            Какими бы бесперспективными в конечном итоге ни оказывались многочисленные реорганизации Департамента и его структур, в чисто служебном, прагматическом плане они производились для более успешного выполнения его специфических функций и задач приспособления всей его деятельности к постоянно меняющейся ситуации. Тому же способствовал и постоянно накапливавшийся опыт розыскной деятельности, будь то в области наружного или внутреннего наблюдения, специализации и профессионализации «личного состава» и его элиты, перлюстрации, делопроизводства и организации заграничной агентуры.
            Как архивист автор не могла, естественно, пройти и мимо той огромной работы, которая была проведена в Департаменте по упорядочению и систематизации документально-информационной базы, в значительной мере благодаря которой уже не
            369
одно поколение историков имеет возможность изучать по первоисточникам общественно-политическую жизнь дореволюционной России.
            Здесь нет нужды «подытоживать» сказанное в отдельных главах и тем более извлекать те или иные уроки из проделанного анализа. При желании читатель может сделать это и сам, а профессионалы в области государственного строительства и системы правоохранительных органов, наверняка, сделают это много лучше, чем автор.
            И все же один урок или вывод, который автору представляется главным и который в полной мере может быть отнесен и к современной России, ей хотелось бы в заключение всей работы сделать. Состоит этот вывод в том, что сколь бы большое значение не имели усилия по совершенствованию, профессионализации и рационализации отдельных видов государственного управления, добиться даже минимальных успехов здесь невозможно, если эта деятельность не является органической частью общих усилий по совершенствованию и «осовремениванию» (в самом широком смысле этого слова) всей системы государственной власти. Сказанное, безусловно, относится ко всем учреждениям и органам государственного управления, однако, пожалуй, деятельность ни одного из них не обусловлена столь органично состоянием «системы» в целом, как органов правопорядка.

Ваш комментарий о книге
Обратно в раздел история