Монро П. Телевидение, телекоммуникации и переходный период: право, общество и национальная идентичность

ОГЛАВЛЕНИЕ

Часть II. Поднятие занавеса: освобождение слова в переходных обществах

6. Законодательство, сила и российские СМИ

Рассмотрение развития законодательства о СМИ в постсоветской России сродни наблюдению за запястьями только что освобожденного узника, на которых видны еще следы его цепей [1]. Сами требования свободы и гарантий перемен свидетельствуют о прошлых несправедливостях и старом распределении власти. В прошедший короткий период времени вопросы законодательства в определении сути коммуникаций уже прошли драматический цикл: за властью законов последовало утверждение военной силы и кровопролитие, а на смену силе, в свою очередь, снова пришло неуклюжее подтверждение власти закона. В 1995 году был убит Владислав Листьев — первый руководитель организованного незадолго перед этим Общественного российского телевидения. Телевидение было ареной ожесточенной битвы — политической и вооруженной. С этой точки зрения эволюция норм организации и управления прессой отражает изменения в политической и экономической власти в обществе, стремящемся к определенности и стабильности. Формы законодательства о СМИ — формулировки, конструкции и трактовка законов — невозможно понять без осознания вложенного в них контекста. Подобно другим законам, правовые акты, касающиеся вещания, можно изучать, как черепки с мест археологических раскопок, как ключи к пониманию природы их социальных и политических истоков.

РОССИЙСКИЙ ЗАКОН О СМИ 1991 ГОДА

Закон “О средствах массовой информации”, подписанный президентом Ельциным всего через два дня после формального распада Советского Союза в декабре 1991 года, был практически первой во всех переходных обществах попыткой законодательно установить современную структуру коммуникационной политики [2]. Разработанный журналистами и профессорами во время драматических перемен, закон представляет собой неуклюжую версию идеала, подчас аполитичную формулу правильного отношения между СМИ и государством. Закон о СМИ — не статут, который начинается словами, прославляющими государство и в котором государство является центральным действующим лицом. Идея закона заключается в том, чтобы свести к минимуму вовлечение государства, перейти к автономным поставщикам информации, у которых есть права в отношении государства, а не наоборот. Как воплощение западных традиций независимости, закон можно считать эмблемой демократизации — ее составной частью, наряду с новым флагом или новой национальной идентичностью, — а не средством осуществления или требования аспектов лояльности.

Положения о цензуре в законе имеют такое значение и размах, что их трактовка заслуживает более тесного внимания, как пример применения законодательства в качестве локомотива реформ и одновременно в качестве символа власти. Первая глава закона о СМИ 1991 года предоставляет “средствам массовой информации” основные гарантии свободы от цензуры. В ней, как, впрочем, и в законодательстве о СМИ всех переходных государств, важно было отчетливо провозгласить запрещение цензуры [3]. Однако обязательная постсоветская декларация сопровождается другой нормой закона, а именно тем, что конкретно исключается из-под действия этого антицензурного порыва. В статье 4 закона о СМИ перечисляются допустимые запреты на содержание и таким образом определяется надлежащая зона национального интереса в формировании общественного сознания. Средствам массовой информации, например, запрещено призывать к насильственному изменению существующего конституционного строя, возбуждать религиозную вражду, разжигать социальную, классовую или национальную нетерпимость либо распространять пропаганду войны. Эти исключения, эти болевые точки напоминают область исключений в статье 10 (2) Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьи 19 (3) и 20 Международного пакта о гражданских и политических правах [4].

В беспокойном постсоветском окружении, однако, чрезмерная зависимость от буквы закона выражает также сильную обеспокоенность неуверенного чиновничества. Законодательный запрет призывов к революции в существующей конституциональной структуре свидетельствует о хранимых в памяти ранах и институциональном стремлении к стабильности, сохранению основных элементов статус-кво, политической дискуссии в рамках значительных ограничений. Государство обязано защищаться от распространения сообщений, которые могут пагубно повлиять на процесс открытости. Запрещение возбуждать религиозную вражду выявило ставшие очевидными уже в 1991 году болевые точки и утвердило новую роль государства в поощрении, а не подавлении религиозных организаций. Запрещение выступлений, разжигающих социальную, классовую или национальную нетерпимость, обозначило важную роль государства в смягчении расколов и древней ненависти между национальными группами. Наконец, законодательное запрещение “пропаганды войны” можно понимать как часть прошлой догмы, согласно которой частная, капиталистическая пресса, пресса будущего, способна побудить людей к незаконной агрессии.

В своей 8 статье закон о СМИ демонстрирует попытку укротить демона допубликационной регистрации и дискриминационного отношения к средствам массовой информации. Разработчики законопроекта слишком хорошо были знакомы с тем, как власть может влиять на вопрос, кого следует, а кого не следует регистрировать. Исторически подобные меры приводили к значительному вмешательству со стороны государства. Здесь опять присутствует все та же вера в силу слов и формулировок. Закон о СМИ содержит требование регистрации, но пытается сделать ее механизм менее пугающим через ограничение свободы действий регистрационных органов. Предвосхищая давно и долго разрабатываемые дополняющие акты, закон дает основания для выдачи, контроля за соблюдением и аннулирования телевизионных и радиовещательных лицензий.

В конструкцию закона встроены ограничения, которые кажутся автоматическими и не требующими осуществления опасной свободы действий. Так как статья 7 накладывает ограничения на то, кто может быть учредителем средства массовой информации, в соответствии со статьей 13 власти могут отказать в регистрации, если допущены отклонения в вопросах прав или структуры собственности. Статья 7 лишает иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно на территории Российской Федерации, права быть учредителем средства массовой информации. Инструментом осуществления этой правовой нормы является регистрация. Гораздо большее беспокойство вызывает содержащееся в статье 13 (3) право отклонять заявку претендента на регистрацию, если органы регистрации полагают, что содержание нового издания будет противоречить законам (например, что оно будет сеять классовую или национальную рознь). Даже те факторы, которые сначала кажутся очевидными, могут впоследствии стать расплывчатыми и привести к злоупотреблениям в использовании права проводить регистрацию. По мере того как структура собственности в СМИ становится все более запутанной, а отношения с иностранными вещательными учреждениями и инвесторами, вкладывающими средства в прессу, все более обыденными, простая структура, казавшаяся адекватной в 1991 году, начинает идти ко дну.

Право государства регистрировать — узаконивать — предполагает также право на лишение регистрации, закрытие, объявление вне закона. Отношения между изданием и государством и способность государства воздействовать (часто не очень искусно) на содержание являются функциями этой наиболее неприятной санкции, уже применявшейся в постсоветскую эру, — права властей закрывать газету. В этом смысле закон ограничивает, но в то же время уполномочивает и узаконивает действия государства. Можно представить себе законный механизм, в котором не было бы права закрывать средство массовой информации, полагающийся при необходимости на обычную власть государства наказывать частных лиц за преступные деяния, собирать налоги или взыскивать компенсацию за причиненный ущерб [5]. В этом отношении закон о СМИ обладает привлекательной видимостью либерализации, но также более чем подразумеваемой угрозой вмешательства правительства, если оно посчитает что-то чрезвычайно неправильным. По статье 16 — разделу, к которому слишком часто обращались после 1991 года, — министерство печати и информации, впоследствии переименованное в Комитет по печати, могло принуждать и на самом деле принуждало к закрытию издания, если с точки зрения чиновничества это издание постоянно нарушало установленные законом запреты, такие как поощрение беспорядков. Требование о том, чтобы этому предшествовало распоряжение суда, соблюдалось не всегда.

Ограничения, касающиеся прав собственности на СМИ, содержат другой набор ключей к пониманию того, как законодательство включает или ограничивает мечты и устанавливает свое видение идентичности. В законе о СМИ 1991 года ограничения на права собственности, особенно в контексте, когда институты официальной власти ранее обладали монополией, являются свидетельством преданности плюрализму, предположений о будущей роли государства в формировании национальной идентичности и индикатором темпов изменений. Закон о средствах массовой информации, как и во всех случаях перехода, должен был определить, будет ли у правительства прямая или косвенная возможность учреждать и руководить значительным подмножеством средств массовой информации. Таким образом, статутный подход был важной определяющей характера государства и его потенциала в формировании общественного мнения и воспитании лояльности [6].

Статья 7 закона 1991 года позволяла любому “государственному органу” учреждать средство массовой информации [7]. Это положение означает преемственность прошлого, ситуации, когда властные структуры общества — коммунистическая партия, министерства, профсоюзы, даже парламент — могли быть учредителями газет и вещательных организаций — наследие принципов, рассматриваемых в главе 5. На основании данного положения производился один из наиболее трудных аспектов любого перехода — сдвиг от общественного к частному. Государственные вещатели и печатные издания составляют критическую массу российской разнородной системы государственных и частных СМИ [8], а находящиеся в собственности государства СМИ стали очагами жарких столкновений между исполнительной и законодательной ветвями власти — столкновений, вылившихся в кровавые события октября 1993 года. Осенью 1994 года Государственная Дума одобрила законопроект о поправках и дополнениях к действующему закону о СМИ, препятствующий федеральным и региональным органам власти являться учредителями СМИ, за исключением тех из них, которые публикуют только официальные документы. Вопрос резкого урезания власти государственных органов принимать активное участие в руководстве СМИ в качестве учредителей или издателей продолжает вызывать ожесточенные споры.

Закон о СМИ, как и многие законы о СМИ первого поколения, принятые в разных частях региона, представляет собой недолговечный памятник опыту новых свобод и травмам преобразований. Законы переходного периода в целом идеалистичны по конструкции и являются продуктами только нарождающегося нового порядка. Но в своем идеализме многие из этих ранних законов, в том числе российский закон 1991 года, не могли адекватно ответить на вопрос о том, что должно произойти с ранее всемогущими государственными вещательными властями и обеспечить развитие частной конкуренции. Закон не отвечал на вопрос, должны ли СМИ реально объединиться и стать рупором для многих голосов, возникающих в российском обществе, в том числе тех, цели которых сильно отличаются от целей правящих властей. Финансовая нужда быстро поставила значительную часть новой частной прессы на грань существования и сделала ее все более зависимой от правительственных субсидий [9]. Что касается этих вопросов, то закон о СМИ 1991 года, как и многие другие законы о СМИ, сложно и мучительно пытался вобрать в себя все аспекты независимости, однако он оказался недостаточно детализирован, чтобы обеспечить реальную независимость.

В концепции этого переходного закона органичным стало сохранение (и видоизменение) из прошлой, рассматриваемой в главе 5, исторической среды, в которой партия, партийные органы и государство были традиционными и единственными спонсорами СМИ, идеи учредителя. По мысли разработчиков закона, переход к другой форме коллективной собственности должен был осуществиться через создание нового вида спонсорской организации, впрочем, не совсем эквивалентной частным издателям. Следовательно, был заново изобретен механизм “учредителя” как посредника между правительством и партией, с одной стороны, и журналистами — с другой. Часть сложного понятия “учредителя” и законодательное определение независимости содержится в статьях 16—22. В этих разделах представлена подробная программа внутренней организации деятельности СМИ. Следует признать, что явное руководство осуществляется не через цензуру, однако рука государства заметна в том, с какой мелочностью оно беспокоится о способе организации редакционных (в основном газетных) предприятий.

Закон иллюстрирует свою озабоченность любой властью, даже властью внутренней газетной иерархии. Это выражается в требовании договора между учредителем и главным редактором и, более того, в предварительном согласовании взаимных прав и обязанностей, как редакционных, так и функциональных, между главным редактором и журналистами. Независимость, или способность действовать свободно, становится функцией законодательного кодекса [10]. Например, в требовании о том, что издание может распространяться только после разрешения главного редактора, статья 26 передает власть от издателя или учредителя редактору. Российский закон, как и многие его “современники” по переходному периоду, отличается в этом отношении от американского законодательства, которое обычно не предписывает конкретного устройства внутренней структуры газетной организации или телевизионной сети. В Соединенных Штатах, как и во многих других национальных системах, не существует гарантии “независимости” редактора от издателя, сколь желанной ни кажется эта цель. В той мере, в которой редактор обладает независимостью, это является следствием традиции и только в редких случаях — контракта, но отнюдь не конституционного или статутного права.

В том же духе закон о СМИ использует формы закона для предоставления больших, чем обычно в западной практике, прав тем, кто работает для СМИ. Согласно статье 20, журналистский коллектив имеет право принимать редакционный устав большинством голосов, при условии наличия кворума в 2/3 членов журналистского коллектива и при условии последующего одобрения его положений учредителем. Эти положения охватывают такие вопросы, как процедура назначения главного редактора, процедура прекращения деятельности, а также процедура смены учредителей или издателей. В Соединенных Штатах для журналистов как группы необычно иметь права, независимые от положений коллективных договоров, если только это не отражено в структуре собственности.

Символизируя прошлые разочарования, закон о СМИ 1991 года в статьях 38—40 и 47 гарантирует доступ к правительственным сведениям и предусматривает получение информации напрямую от должностных лиц. Так как закон о СМИ дает журналистам особые привилегии, требуется законным образом выделить категорию этих “счастливчиков”. Статья 49 предписывает кодекс поведения: журналисты обязываются проверять достоверность распространяемой ими информации, защищать свои конфиденциальные источники, уважать требование упоминания лиц, предоставивших информацию, получать предварительное разрешение, если информационный репортаж выглядит как вторжение в частную жизнь, уведомлять тех лиц, которых они снимают, информировать вышестоящих должностных лиц о потенциально возможных судебных исках и отказываться от заданий, которые могут повлечь за собой нарушение закона. Если журналист выполняет все эти требования, то в соответствии со статьей 49 государство “гарантирует журналисту защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, выполняющему общественный долг”.

Сколь ни похвальными могут показаться эти этические задачи репортеров, возложение таких правительственных стандартов предполагает отношения между журналистом и правительством, напоминающие иногда бархатную, иногда стальную тюрьму прошлого. В статье 47 журналистам предоставляются специальные права доступа, включая появившееся после Чернобыля право посещать места бедствий, катастроф и “массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение”. Немного отрезвляющим оказывается наличие у журналистов не только прав, но и обязанностей. Если журналисты совершат ошибку (например, распространят ложную информацию, порочащую честь и достоинство государственного органа), согласно статье 48 они могут быть лишены аккредитации этим органом. Статья 47 предоставляет журналистам право доступа, следовательно, должна существовать определенная категория “журналистов”, то есть тех, кто в большей степени, чем другие, имеют право на посещение тюрем, изучение государственных архивов или наблюдение за тем, что происходит в военных частях.

Статья 51 предусматривает, что журналисту запрещено использовать свое привилегированное положение для сокрытия или фальсификации информации, распространения слухов под видом правды, осуществлять сбор информации в пользу неуполномоченных лиц или организаций или распространять информацию “с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, месту жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями”. Статьи 59 и 60 содержат перечень потенциальных мер наказания журналистов, не исполняющих свои обязанности [11].

Российский закон о СМИ 1991 года остался экспериментом использования статутной формы — упорядоченных законов — как способа моделирования перехода от контроля к большему плюрализму. Однако одной правовой формы без приверженности принципу верховенства права оказывается недостаточно. Преданность сложной терминологии не в состоянии изменить действительность в отсутствие институтов, в которых законодательство будет толковаться и проводиться в жизнь правительственными чиновниками и судьями, приверженными целям продвижения плюрализма. Громоздкие формулировки, многословные перечисления, неуклюжее приспособление старых методов к новым политическим реалиям не могли обеспечить развитие свободной прессы. Российский закон о СМИ 1991 года был крупным прорывом — блестящим примером движения в сторону законодательства как средства изменения общественной сферы и более плюралистической национальной идентичности. Однако за эйфорией прорыва последовало осознание трудностей приспособления.

ОТ ЗАКОНА К СИЛЕ

В жестокий год, последовавший за распадом Советского Союза, во время приспособления к новой действительности существенному изменению подверглись перспективы природы и функции законодательства. Углубляющийся конфликт вокруг распределения власти в обществе показал, что надежда закона о СМИ — немедленное достижение воображаемой парадигмы, неподвластной манипулированию прессы, — является неосуществимой. Подобно аналогичным законам, рассматриваемым в других переходных обществах, закон 1991 года касался большей частью иммунитета прессы от правительственного вмешательства и сосредоточивался на правах журналистов перед их издателями и редакторами и правах граждан и журналистов перед государством [12]. Однако землетрясения внутри правящего строя — споры о контроле среди групп интересов и институтов — означали, что цель иммунитета была недостижима. В первые годы после утверждения закона на ключевые позиции вышли вовсе не вопросы независимости или структурирования общественной сферы. Вместо этого главным очагом борьбы и политического размежевания стало перераспределение контроля над СМИ и особенно контроля над телевидением.

Закон 1991 года не говорил ничего определенного о распределении полномочий между ветвями власти, между президентом и парламентом. Однако когда возникло напряженное противостояние соперничающих сил в борьбе за общественную лояльность, точкой воспламенения стали как раз СМИ. Полемика о роли СМИ в обществе внесла свой вклад в то, что президент Борис Ельцин потребовал объявить новые выборы и распустить парламент. Споры о законодательно нерешенном вопросе разделения власти над СМИ в итоге привели к штурму расположенного в Останкино крупнейшего производственного центра отрасли — огромной фабрики государственного центрального телевидения. Текст закона и институты, занимавшиеся его толкованием, не смогли сдержать враждебной энергии противоборствующих лагерей. Закон и сила сменяли друг друга в определении контроля над СМИ. Как и во всех других переходных обществах, вопрос назначения и снятия главных руководителей государственной вещательной службы стал причиной резких разногласий и возобновления государственного воздействия.

Более свободные по сравнению с вещательными организациями частные газеты также стали ареной сражений за контроль. Когда в постсоветский период резко взлетели цены на бумагу и типографские услуги, для выживания большинства изданий стали необходимы государственные субсидии. Закон 1991 года не касался трений, которые могут возникнуть при определении того, какие печатные издания получат щедрый дар от государства. Этот вопрос вызвал ожесточенный спор между президентом и парламентом относительно критериев распределения субсидий. Самоуверенный парламент стремился принять на первый взгляд политически нейтральные законодательные нормы, и это привело к взаимным подозрениям между парламентом и министерством печати и информации.

Драматический пример борьбы за контроль — ситуация со статусом влиятельной газеты Известия. Учрежденная как государственный орган еще на заре революции, газета Известия всегда находилась под руководством и контролем со стороны Верховного Совета Советского Союза. С распадом Советского Союза возник вопрос о преемственности. Журналисты проголосовали за переход газеты в их руки, призывая на помощь если не букву, то дух закона о СМИ 1991 года. Это было испытанием прав журналистов по отношению к правам исторических “учредителей” средства массовой информации. Для Известий, как и для многих российских печатных изданий в постсоветский период, повседневная жизнь состояла из преобразования институтов, бывших проекцией политических организаций, в институты, которые были бы независимы от таких организаций и подчинялись только владельцам, инвесторам и подписчикам. Российский парламент заявил, что как наследник Верховного Совета именно он должен контролировать редакционное руководство газетой. Вопрос приобрел особую значимость, поскольку в критический момент в конституционной жизни нации влиятельная газета, будучи некогда детищем законодательной ветви власти, заняла сторону президента и не отражала взглядов парламента и его спикера Руслана Хасбулатова. “Свобода прессы” стала боевым кличем тех, кто поддерживал журналистов и противился большей парламентской власти. Но в данном вопросе, как и в других случаях, голос за свободу, несомненно, был и голосом в поддержку одной из сторон в борьбе за власть. Журналисты достигли цели, и победа была охарактеризована как дань большей самостоятельности прессы. В действительности результат явился свидетельством перехода политической власти.

Битвы за контроль над СМИ стали более острыми в 1992 и начале 1993 года. Они являлись отражением смертельной вражды между президентом и парламентом, вражды, вызывающей один политический кризис за другим. Эти кризисы послужили главным обоснованием национального референдума 25 апреля 1993 года на всей территории Российской Федерации, а также принятия с незначительным перевесом новой Конституции в декабре 1993 года. Однако подготовка к референдуму привела к ухудшению отношений между правительством и СМИ, и окончание избирательной кампании не улучшило положения. Апрельский референдум послужил испытанием приверженности президента и парламента действительно свободной прессе, и эта приверженность оказалась недостаточной, хотя флагом независимости СМИ размахивали все противоборствующие стороны. Как силы, стоящие за Борисом Ельциным, так и силы оппозиции маневрировали в борьбе за контроль над телевидением, радиовещанием и печатными изданиями.

Первый указ президента Ельцина, опубликованный во время весенней кампании, представлял собой новую попытку “защитить” СМИ под властью президента как “высшего должностного лица государства” и “гаранта прав и свобод личности” [13]. Его оппоненты посчитали, что указ имеет целью принуждение прессы к лояльности. Ссылаясь на свои полномочия по закону о СМИ 1991 года, поддерживавшее президента Ельцина министерство печати и информации за несколько дней до референдума 25 апреля начало судебное преследование с целью закрыть две оппозиционные газеты — Советскую Россию и День — на основании того, что они нарушают этот закон, разжигая национальную рознь и призывая к захвату власти [14]. В Санкт-Петербурге местные власти, поддерживавшие президента, в конце марта временно отстранили от эфира телевизионного ведущего Александра Невзорова, утверждая, что его призывы к добровольцам защитить Родину от ельцинского “неконституционного переворота” были нарушением содержащегося в законе о СМИ запрещения призывов к вооруженному восстанию [15].

Всего за месяц до апрельского голосования в Саратове местные депутаты — противники президента прошествовали на местную телевизионную станцию и выхватили микрофон у удивленного репортера. Московская программа новостей в репортаже о саратовском вторжении процитировала такие слова утомленного и раздраженного журналиста: “При старом режиме нам говорили не показывать пустые пшеничные поля или снимать крестьян на коленях, чтобы колосья пшеницы казались выше. Может быть, это скоро случится опять”.

Указ Ельцина, предписывающий защиту прессы от враждебных нарушителей прав СМИ, был мягким по сравнению с действиями законодательной ветви власти и противников президента. Съезд народных депутатов, раздраженный резким дисбалансом освещения кризиса программами новостей, явно занявшими сторону Ельцина, принял перед референдумом свою собственную резолюцию, в которой требовалось создать специальные наблюдательные советы (члены которых должны были избираться федеральными и местными законодательными органами) для “обеспечения объективного освещения” и “предотвращения политической монополизации” вещания [16]. Кроме того, Съезд приказал правительственным органам передать Верховному Совету их полномочия по частичному надзору за деятельностью СМИ. Руководитель Фонда защиты гласности Алексей Симонов сказал в то время, что российское телевидение — очень хрупкий пример “фантастического плюрализма”. Он предостерегал от вкладывания слишком большого смысла в столкновение мнений и представление различных сторон важных конституционных вопросов. “К плюрализму ведет неопределенность в отношении будущего. Это все еще государственное телевидение. Единственная проблема заключается в определении того, кто представляет государство. Как только станет ясно, кто победит, содержание телевидения изменится”. “Вам надо помнить, — пророчески заметил Симонов, — что отношения между телевидением и государством определяются людьми и лояльностью, а не законом или конституцией”. Он утверждал, что изменения были слишком неожиданными. “Правительство считает, что оно владеет телевидением и что оно само — намного больше, чем просто источник информации”.

Типичным в российской войне за СМИ и в аналогичных конфликтах в других переходных обществах было взывание всех сторон к обязанности защищать свободу прессы. Парламент усиливал и расширял полномочия основанных им наблюдательных советов во имя обеспечения свободы. Председатель Всероссийской телерадиокомпании Олег Попцов, однако, осудил “чрезвычайную враждебность комитета по СМИ [Верховного Совета] по отношению к средствам массовой информации” [17]. Министр печати и информации Михаил Федотов ушел в отставку 21 августа, обвинив во всех смертных грехах парламентские наблюдательные советы, которые, по его утверждению, были уже учреждены и начали работать повсюду в регионах. “Они уже распределяют эфирное время. Они решают, кого можно показывать, а кого — нет. Составляются списки желательных и нежелательных дикторов. ...Конечная цель этой игры заключается в введении цензуры свободы и свободы цензуры”.

Продолжающаяся дуэль институтов, размахивающих конкурирующими друг с другом актами о СМИ, стала одной из основных причин жаркого противостояния между президентом и Верховным Советом летом и осенью 1993 года. В конечном счете принятое 21 сентября президентом Ельциным драматическое решение о приостановке деятельности, а затем и о роспуске парламента привело к немедленному учреждению цензуры. По меньшей мере десять газет были закрыты в Москве вслед за кровавыми событиями начала октября [18], а вначале цензуре подвергались все газеты, которые обязаны были перед публикацией представлять свои материалы на проверку в правительство. Ссылаясь на закон о СМИ, 23 сентября Совет Министров распорядился о временном закрытии дополнительного числа СМИ, а именно газет, журналов, радио- и телевизионных программ Верховного Совета. В решении Совета Министров было заявлено, что после роспуска парламента требуется новый “учредитель” и таким правопреемником будет само правительство [19]. Вскоре после проведенной 23 сентября акции Совета Министров правительство назначило новым главным редактором Российской газеты Наталью Ивановну Полежаеву, которая приступила к радикальным кадровым и редакционным изменениям. Эти действия привели к ее конфликту с журналистами газеты, которые на собрании 27 сентября единогласно выразили свой протест против смены учредителя и заявили о том, что смена учредителя была незаконной.

Когда в начале октября правительство приостановило выпуск “экстремистских” газет, в том числе Правды, Советской России и Дня, оно мотивировало это “чрезвычайными полномочиями”, ставшими также основанием для введения двухдневной предварительной цензуры в других изданиях, включая Независимую газету и Сегодня. Санкт-Петербургская ежедневная газета Час пик сообщила о том, что гнев цензоров вызвал один подцензурный материал — короткая заметка о приостановке выпуска ряда газет, причем они были рассержены не самой темой, а “отсутствием восторга” в связи с этим решением. Санкт-Петербургские Ведомости опубликовали детали закрытия ядовито анти-Ельцинской телевизионной программы Александра Невзорова “600 секунд”. Приказ, полученный 5 октября руководителем телевизионной компании Беллой Курковой, был подписан заместителем министра печати и информации О. Юситковым и руководителем государственной инспекции по защите свободы печати и информации Ю. Лучинским. Ниже приведен полный текст приказа (выполненного Курковой):

В соответствии с введением в городе Москва чрезвычайного положения согласно Указу Президента Российской Федерации № 1578 от 4 октября, Министерство печати и информации РФ получило приказ обеспечить, начиная с 4 октября 1993 года, выполнение статьи 23 (б) Закона о чрезвычайном положении. Поскольку ретранслируемая в Москве программа Санкт-Петербургского 5-го канала “600 секунд” разжигает национальную, классовую, социальную и религиозную нетерпимость и вражду, мы требуем от вас прекратить ее трансляцию в Москве вплоть до прекращения действия чрезвычайного положения. Если вы не можете сделать это технически, вы обязаны приостановить показ телевизионной передачи “600 секунд” до получения дальнейших особых распоряжений [20].

Сдвиг от закона к силе был охарактеризован кровавой битвой в Останкино, ставшей одним из последних актов конфликта между президентом и парламентом. За исключением Белого дома, местонахождения парламента, и здания СЭВ, в котором расположилась московская мэрия, Останкино было единственным местом серьезных массовых столкновений. Октябрьская ночь насилия оставила после себя по самым скромным подсчетам 62 убитых и множество раненых, среди которых были работники телевидения и иностранные журналисты. Телекамеры, показывающие панораму коридоров и студий телецентра, продемонстрировали сцены разгрома и разрушений. При этом камерам удалось раскрыть кое-что еще: то, что контроль, исходящий из закона, — всего лишь тонкая завеса, под которой всегда готовы возникнуть вооруженный марш, террористический акт, захват башни-передатчика или произвол цензуры.

УКРЕПЛЯЯ ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА

После битвы за Останкино было восстановлено состояние, напоминавшее верховенство права. Со все возрастающей скоростью стали создаваться новые учреждения и издаваться указы, вновь использующие язык независимости и свободы слова. Даже предшествовавшие акты цензуры были оправданы на основании права. Как было заявлено, октябрьское закрытие нескольких газет основывалось не только на “чрезвычайных полномочиях” президента, но и на статье 4 закона о средствах массовой информации (разрешающей закрытие, если издание призывает к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, либо подстрекает к национальной, классовой, социальной или религиозной розни или нетерпимости), а также на международном законодательстве о правах человека.

Делая реверанс в сторону восстановления права, президент Ельцин, всего несколько месяцев назад приостановивший деятельность Конституционного суда, учредил Третейский информационный суд, который в конечном счете должен был превратиться в единственный в своем роде инструмент для решения и улаживания информационных споров [21]. После роспуска российского парламента и объявления выборов в новое Федеральное Собрание, назначенных на 12 декабря 1993 года, большое беспокойство среди потенциальных кандидатов стал вызывать вопрос о доступе к СМИ. В ответ критикам, утверждавшим, что пресса в большинстве является проельцинской, а правительство продолжает использовать государственное телевидение в качестве своего пропагандистского орудия, Ельцин включил в закон о выборах положение, направленное на обеспечение равного доступа к СМИ. В соответствии со статьей 28 этого закона все средства массовой информации, “среди учредителей которых имеется государственный орган, организация, учреждение, или орган местного самоуправления, либо средства массовой информации, которые частично либо полностью финансируются из государственных фондов или фондов органов местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности показа предвыборной агитации всем кандидатам в депутаты Государственной Думы”. Статья 28 вскоре была развита в принятом 29 октября законе о гарантиях на получение информации. Кроме рассмотрения проблем равного доступа и других вопросов создаваемый по закону новый третейский суд мог издавать предупреждения тем кандидатам, которые в своих предвыборных выступлениях делали ложные заявления, “порочащие честь, достоинство [или] деловую репутацию кандидатов [или] их доверенных лиц”. И Третейский суд, и Центральная избирательная комиссия отклонили в начале декабря требование первого заместителя премьер-министра Владимира Шумейко об удалении из избирательных списков коммунистической и демократической партий, поскольку они выступают против предлагаемой конституции [22].

В декабре 1993 и январе 1994 годов президент Ельцин и другие должностные лица издали ряд дополнительных указов и постановлений, касающихся СМИ, предназначавшихся большей частью для установления правовых рамок свободной прессы. Среди них было возобновление финансовых привилегий государственному вещательному аппарату, в том числе значительные средства на распространение сигнала. Постановление правительства Российской Федерации от 10 января 1994 г. “Вопросы обеспечения издания и распространения средств массовой информации, продукции полиграфического производства” предусматривало льготное налогообложение печатных изданий, систему государственных субсидий и упрощение доступа к типографским мощностям. Изданный 31 декабря 1993 года Указ Президента о дополнительных гарантиях права граждан на информацию устанавливал, что в информационных программах государственного радио и телевидения “до сведения граждан в обязательном порядке доводятся основные положения правовых актов и решений государственных органов по основным вопросам внутренней и внешней политики в день их выпуска” [23]. Конечно, указание обнародовать правительственные постановления хотя и увеличивало доступ граждан к информации, но в то же время повышало вероятность большего вмешательства в текущие редакционные решения со стороны государственных учреждений [24].

Вслед за декабрьскими выборами был уволен руководитель Останкино Вячеслав Брагин, что напомнило об отношениях между правовыми формами и использованием власти. Ниспровержение Брагина частично было вызвано итогами выборов, в которых на редкость удачно выступили националисты и результаты которых оказались совсем не такими благоприятными для правительства, как ожидалось. Считалось, что телевидение должно обладать аурой справедливости, однако, когда было нужно, власть предержащие требовали использовать объединяющий характер телевидения, его возможности убеждения в поддержку ельцинских реформаторов. После провала государственного телевидения во время выборов президент Ельцин приказал выдать лицензию на телевизионное вещание частной компании НТВ. Этот шаг имел огромное значение для развития плюралистической вещательной системы России. Дело плюрализма и доступа было продолжено, однако принцип верховенства права получил еще одну пробоину: установленный буквально накануне механизм выдачи лицензий на каналы был растоптан ради торжества привилегированного (пусть и талантливого) вещателя.

В начале 1994 года явно ощущался напряженный общественный конфликт, угрожавший существованию правовых институтов, когда под большим вопросом находилась законность многих новых органов (в том числе Думы и Федерального Собрания). Весной 1994 года президент Ельцин для достижения моратория среди противоборствующих сил предложил Договор об общественном согласии — новый инструмент, который был скорее пропагандистским маневром, чем соглашением, сдерживающим подписавшие документ стороны. Договор пытался перевести дискуссию в правовые рамки, разрушенные несколько месяцев назад уличными столкновениями. Договор можно также рассматривать как попытку тех, кто был удовлетворен сложившимся положением вещей, установить нормы дискурса, способные дискредитировать их более радикальных противников. Договор предусматривал, что “Участники Договора... считают, что величие российской истории, в которой были и героические и трагическиие страницы, обязывает избегать упрощенных и оскорбительных оценок прошлого, не допускать искажения исторических фактов”. Кроме того, согласно Договору:

договаривающиеся стороны... подчеркивают, что любовь к Отечеству, свобода и моральный долг перед обществом, творческий труд, все общечеловеческие ценности, духовные и нравственные традиции многонационального народа Российской Федерации должны стать основой ее возрождения. Стороны, подписывающие договор, дают торжественное обещание словом и делом соблюдать нормы морального поведения в политике, экономике и общественной жизни.

Для прояснения отношения прессы к процессу создания общественного строя, основанного на согласии, Договор предусматривал, что “особая роль во всем этом принадлежит средствам массовой информации... усилия которых должны поддерживаться государством и обществом” [25].

К лету 1994 года Дума смогла разработать законопроект о радио- и телевещании, дополняющий закон о СМИ 1991 года и созданный на его основе. Законопроект, прошедший 26 октября первое чтение в Думе, риторически подчеркивал приверженность недопустимости цензуры, но в то же время возлагал на государство обязанность использовать СМИ для защиты общественной морали и этики, укрепления семьи и утверждения здорового образа жизни. По этому законопроекту правительство должно было обеспечить, чтобы вещатели удовлетворяли широкие и разнообразные информационные запросы зрителей и слушателей и содействовали широкому распространению образования и культуры. Язык законопроекта предусматривал также в качестве основного принципа вещания создание условий для сохранения и развития национальной культуры и сотрудничество в деле формирования правового государства.

Более необычным был подготовленный летом 1994 года законопроект о взятии в свои руки, перестройке, нормализации и передаче контроля над элементами государственного финансирования СМИ. Законопроект о государственной поддержке СМИ был разработан Михаилом Полтораниным, могущественным председателем соответствующего думского комитета, бывшим министром печати и информации. Он стремился разрешить целый ряд проблем и потребностей растущей независимой прессы. Проект предусматривал сокращение зависимости издателей от государственных типографских монополий и замену действующих программ менее обременительными косвенными субсидиями (такими как льготное налогообложение). Этот законопроект, как и предыдущее постановление правительства, имел целью обеспечить благоприятное налогообложение прибыли, получаемой редакциями СМИ, издательствами, агентствами новостей, теле- и радиовещательными компаниями и другими подобными организациями. Телевизионное и типографское оборудование могло беспошлинно ввозиться в Россию. Организации СМИ могли хранить иностранную валюту и использовать ее для приобретения оборудования и расходных материалов. Предполагалось ввести благоприятствующие почтовые тарифы и льготную арендную плату за использование общественных зданий. Не менее важным было и то, что законопроект предусматривал схему систематического преобразования всех государственных типографий, используемых в выпуске газет, книг и журналов. Такие предприятия предполагалось подвергнуть процессу приватизации: до 30 процентов акций оставалось бы в течении трех лет в руках федерального правительства, а остальные акции распределялись бы среди рабочих предприятия, издателей газет, журналов и книг, традиционно использовавших эти типографии. Определенное количество акций было бы выделено широкой общественности как инвесторам.

Самым созидательным нововведением предложения Полторанина было учреждение Национального фонда развития СМИ, который в течение ограниченного времени должен был распоряжаться акциями правительства в типографских предприятиях. Этот фонд должен был аккумулировать средства и инвестировать их в укрепление структуры печати и распространения для СМИ и книгоиздательства. Он мог стать механизмом управления средствами и контроля над акциями в приватизированных предприятиях СМИ, таких как типографии и издательства. Фонд должен был работать с государством при определении своих “потребностей... для решения общенациональных задач в сферах образования, культуры, науки и технологии, а также развития новых печатных технологий”.

В этом отношении подход Полторанина заключался в переопределении роли государства средствами, промежуточными между американской традиции невмешательства и практикой советского прошлого. Государство должно было изменить свои требования, касающиеся покупки книг для библиотек и образовательных учреждений, поощрения производства и перераспределения существующих субсидий. Идея Фонда подверглась жесткой критике со стороны Сергея Грызунова, руководителя правительственного Комитета по печати, осудившего ее как “новую попытку монополизации”, “аккумулирование в одних руках всех денег и новое выделение средств “своим”, а не “чужим”.

Используя риторику свободного предпринимательства, осенью 1994 года президент Ельцин одобрил приватизацию Останкино, с тем чтобы оборудовать его для более эффективной конкуренции с частными организациями и в то же время сохранить контроль в руках правительства. Согласно подписанному 30 ноября 1994 года указу, примерно 50 процентов акций компании должны были остаться в собственности Государственного комитета по управлению государственным имуществом, а оставшиеся акции должны быть распределены среди десятка избранных крупных компаний. “Приватизация” проводилась перед лицом угрозы поглощения прошлой гордости телевидения — 1-го канала — тем, что ранее являлось незначительным его придатком. Для Останкино альтернативой приватизации и вливания новых капиталов был медленный и тягостный упадок и смерть. Все более воинственный Полторанин критиковал этот план по причинам, тесно связанным с заботами о национальной идентичности, как “разрушающий общее информационное пространство” и “ведущий к расчленению России”.

Хотя решение о контроле над главными инструментами государственного телевидения, казалось, было достигнуто, более очевидными стали силовые элементы среди новых независимых конкурентов. Совместное предприятие, в котором участвовали компания Теда Тернера и российские партнеры, распалось, когда московские участники проекта нашли более благоприятные возможности финансирования в России. Под руководством Игоря Малашенко, юного героя телевидения в горбачевский период, финансируемая московскими банкирами компания НТВ стала настолько сильно угрожать господству Центрального телевидения в показе новостей, что правительство пригрозило отозвать ее лицензию из-за неблагоприятного освещения ельцинской военной кампании в Чечне.

Несмотря на риторику независимости, систематическое противодействие росту неправительственного телевидения наблюдалось даже спустя пять лет после распада Советского Союза. Местные и региональные правительства активизировали усилия, направленные на использование телевидения для самостоятельного производства и распространения информации, усиливая, таким образом, свой контроль над доступными общественности сообщениями. Законопроект 1994 года об освещении деятельности Думы предусматривал, что законодательный орган будет иметь собственные производственные мощности и эфирное время по крайней мере на государственных каналах. Многие муниципалитеты и другие местные и региональные органы получили свои каналы или стали участвовать в частных каналах, организованных как совместные предприятия. Введение в жизнь закона об авторском праве ослабило могущество независимых, лишая их добытых нечестным путем материалов — пиратских американских фильмов и мультфильмов. Дискриминационное ценообразование контролируемых правительством передающих мощностей и дискриминационные налоги на приобретение оборудования взвинтили расходы. Кроме того, весной 1994 года правительство распорядилось, чтобы государственные каналы ограничили время, предоставляемое независимым организациям для вещания их материалов. На рынке рекламы проводились манипуляции, направленные на причинение вреда малым независимым предприятиям, тогда как крупные государственные каналы увеличивали число продаваемых ими рекламных минут. Независимые посчитали серьезной угрозой своему существованию безграничный аппетит к рекламе Останкино и Российского телевидения.

В этом окружении официальные, филантропические и коммерческие организации с Запада пытались поддерживать все, что казалось им шагами к “независимости”, зачастую совсем не заботясь об отношениях между различными формами приватизации, контроля и политического разделения. К осени 1994 года Агентство США по международному развитию приступило к осуществлению программы российско-американских партнерств в сфере СМИ, направленной на поддержку независимого телевидения, радиовещания и прессы в надежде на ту роль, которую они могут играть в расширении и укреплении демократии. Эти партнерства должны помогать “высококвалифицированным неправительственным российским организациям СМИ стать крепкими и независимыми учреждениями”. С точки зрения целей Агентство представило три обоснования оказания американской помощи прессе иностранного государства. Во-первых, финансово жизнеспособный и политически независимый неправительственный сектор СМИ “является основным механизмом поддержания ответственности демократического правительства за свои действия”; во-вторых, такой сектор полезен для обеспечения правдивости существующих государственных СМИ; и, в-третьих, такой сектор защищает свободу прессы. Агентство хотело уменьшить влияние, которое государство все еще оказывало на неправительственную прессу благодаря своему экономическому контролю над типографскими мощностями, распространением и информационными сетями.

СВОБОДНАЯ ПРЕССА И ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ЦЕННОСТИ

Фрэнсис Фостер (Frances Foster) пишет, что первоначальные российские обоснования необходимости свободы печати поразительно походили на их американских предшественников [27]. Сторонники свободной прессы считали, что независимая четвертая власть будет раскрывать и расследовать потенциальные злоупотребления и “ошибки” исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти. Она должна обеспечить граждан “полной и объективной” информацией, необходимой для демократического самоуправления. Свободная пресса должна способствовать духовному освобождению простого народа от уз социализма и создать форум для представления, сравнения и обсуждения реформаторских предложений. Свободная пресса должна “консолидировать” российских граждан в поддержку правительства во время “самых трудных общественно-политических изменений и экономических испытаний”.

Реальность, заключает Фостер, “заметно отличается от этих громких фраз”. Для первых лет перехода были характерны попытки руководства подчинить себе российские СМИ или повлиять на них прямыми или косвенными политическими и экономическими средствами. Проводилось быстрое претворение в жизнь прежних ограничений на публикацию и на доступ прессы к информации, что привело к сражениям за СМИ 1993 года. Кроме того, предпринимались многочисленные действия уголовного и гражданского характера против органов и работников СМИ. Был предложен законопроект, предусматривавший увеличение ответственности за раскрытие государственных секретов и наказание за публикации, оскорбляющие высших должностных лиц, критикующие конституционные органы власти или нарушающие “целостность” Российской Федерации.

Приверженные свободе печати наблюдатели, пишет Фостер, приписывают такой шаг назад непривычности, нечувствительности и, наконец, нетерпимости российского руководства к критике и оппозиции ему со стороны четвертой власти.

Более подробное рассмотрение, однако, приводит к еще одному, менее очевидному объяснению. Возможно, последние шаги против СМИ отражают не только ранние успехи российской прессы как зарождающегося четвертого сословия, но и принципиальную неудачу ее как силы общественной консолидации и сдерживания в период глубокого национального кризиса.

Фостер сопоставляет американские обоснования свободы прессы с российской действительностью:

Одно из самых убедительных, хотя и реже других упоминаемых обоснований свободы выражения связано с вопросом кризисного управления, остро стоящим перед современной Россией. По словам Томаса Эмерсона (Thomas Emerson), “свобода выражения... — важнейший механизм поддержания баланса между стабильностью и переменами”. В контексте Соединенных Штатов пресса традиционно способствовала этому равновесию двумя основными способами. Она действовала как “предохранительный клапан” для выпуска и “приручения” народного недовольства и разочарования. Не менее важным было и то, что она информировала граждан Соединенных Штатов и убеждала их в том, что существующие политические и правовые институты и процессы являются достаточно предсказуемыми и гибкими для приспособления к изменениям [28].

Возросшая независимость прессы в постсоветской России могла, в этом анализе, способствовать не сдерживающей, а дестабилизирующей роли. В период беспорядков российская пресса с ее “безжалостной критикой и разоблачением персональных и систематических недостатков... скорее вредила, чем содействовала доверию общества к постсоциалистическому российскому руководству и возникающим нормам, правилам, институтам и процедурам. Таким образом, пресса сняла покров таинственности и законности с современного, а также с прошлого” [29].

Защищая свою агрессивную позицию в моделировании новых законов о СМИ, Михаил Полторанин осенью 1994 года заявил, что стратегической задачей российской информационной политики должно стать “углубление демократии”. С разрушением тоталитарного режима “уменьшилась значимость его рупоров — центральных газет”. Он возложил ответственность за уменьшение поддержки Центрального телевидения на “пропаганду им духовной опустошенности”. Общество, полагал он, “все больше устает от бесконечной свободы бесстыдства и злословия, свободы подстрекательства и политической трескотни”. По мнению Полторанина, государство не могло больше “продолжать политику мирного непротивления злу”. Он напомнил, как Останкино и ТАСС в 1990 году “атаковали” Ельцина и его соратников со всех позиций, что привело к созданию Всероссийской государственной телерадиовещательной компании (Российского телевидения) и Российского информационного агентства “Новости” в целях “прорыва информационной блокады”. Теперь наступило время новых сил прорывать новую информационную блокаду.

Центральная доктрина американского обоснования широких прав на самовыражение заключается, в формулировке Томаса Эмерсона, в том, что “открытое общество будет более крепким и сплоченным”. Но Томас Эмерсон указал на две оговорки, помогающие объяснить то, что Фостер называет очевидными противоречиями между общей теорией и российской практикой: 1) “общество должно быть привержено демократическим процедурам или хотя бы стремиться к этому”, и 2) “люди [должны] научиться действовать в правовых рамках”. Для Фостер опыт постсоветских СМИ ярко свидетельствует о том, что России не удалось выполнить ни одно из этих требований. Повсюду имеются серьезные сомнения относительно уровня существующей поддержки демократических процедур и соблюдения законов. “Это приводит к сложному вопросу, имеющему далеко идущие последствия для процесса реформ в России и других бывших социалистических государствах. Правильна ли общепринятая точка зрения, что свобода прессы является предпосылкой демократического, правового государства? Или же именно демократическое, правовое государство является предварительным условием свободы прессы?” [30].

Примечания

1. Как и в гл. 5, об истории СМИ в Советском Союзе см.: McNair, Glasnost, Perestroika and the Soviet Media (New York: Routledge, 1991); John Murray, The Russian Press from Brezhnev to Yeltsin: Behind the Paper Curtain (Aldershot: Edward Edgar Publishing Company, 1994); Ellen Propper Mickiewicz, Split Signals: Television and Politics in the Soviet Union (New York: Oxford University Press, 1988).

2. Полный текст Закона Российской Федерации о средствах массовой информации на английском языке (далее везде — “российский закон о СМИ”), подписанного Президентом Ельциным 27 декабря 1991 г., можно найти в приложении к: Monroe E. Price, ‘Comparing Broadcast Structures: Transnational Perspectives and Post-Communist Examples’, Cardozo Arts and Entertainment Law Journal 11 app. (1993), 625—55.

3. Статья 3 российского закона о СМИ определяет “цензуру” как: (1) предварительное согласование сообщений и материалов СМИ со стороны государственных или других органов власти и (2) наложение запрета на распространение сообщений и материалов. Кроме того, обнаруживая сохранившиеся с прошлых времен опасения, закон в ст. 25 стремится достаточно подробно гарантировать свободу распространять продукцию СМИ. В частности, ст. 25 запрещает государственным органам, объединениям и гражданам препятствовать процессу распространения информации.

4. Текст этих документов можно найти в: Richard B. Lillich (ed.), International Human Rights, Documentary Supplement (Boston: Little, Brown & Company, 1991).

5. Российский закон о СМИ, ст. 43—46 (право на опровержение и на ответ) и ст. 60 (ответственность за иные нарушения законодательства о СМИ). Статья 15 среди других причин возможности признания регистрации недействительной называет случаи, если свидетельство о регистрации получено обманным путем, или если средство массовой информации не выходит в свет (в эфир) более одного года, или если не был принят редакционный устав.

6. См. гл. 4, а также Price, ‘Market for Loyalties’.

7. В ст. 7, озаглавленной “Учредитель”, говорится следующее: “Учредителем (соучредителем) средства массовой информации может быть гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган”.

8. См.: Peter Krug, ‘The Abandonment of the State Radio-Television Monopoly in the Soviet Union: The First Step Toward Broadcasting Pluralism?’, Wisconsin International Law Journal 9 (1991), 377.

9. Andrei Richter, ‘Newspapers: Free to be Bankrupt’, Post-Soviet Media Law and Policy Newsletter, no. 2 (Nov. 1993), 6; Andrei Richter, ‘Direct Subsidies to the Press’, Post-Soviet Media Law and Policy Newsletter, no. 4 (Jan. 1994), 2.

10. Российский закон о СМИ предполагает наличие формального договора, по меньшей мере для газет, с “редакцией”, состоящей из главного редактора и коллектива журналистов. В ст. 19 говорится, что редакция исполняет свои задачи “на основе профессиональной самостоятельности”, а ст. 18 запрещает учредителю вмешиваться в работу редакции, кроме заранее оговоренных случаев. Между редакцией и учредителем должен быть заключен договор, и в ст. 16 и 20 излагаются компоненты такого договора. Среди них — определение обстоятельств, при которых учредитель может закрыть газету; механизмы назначения и снятия с должности главного редактора.

11. Еще одним дополнительным показателем интерпретации закона о СМИ является открытость общества для иностранных источников информации. Российский закон о СМИ демонстрирует стремление к государству с проницаемыми границами; ст. 54 заявляет, что гражданам Российской Федерации “гарантируется беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных СМИ”. Однако ст. 53 разрешает “межгосударственное сотрудничество” в области массовой информации. Условия распространения иностранных изданий могут определяться “межгосударственным соглашением” — это довольно запутанное и неопределенное выражение, под которое можно подвести право ограничивать транснациональные потоки информации путем принятия двухсторонних соглашений. В годы “холодной войны” между Соединенными Штатами и Советским Союзом действовал договор, по которому Советский Союз имел право распространять в Соединенных Штатах ограниченное число экземпляров журнала Soviet Life, а Соединенным Штатам разрешалось распространять в Советском Союзе ограниченное число экземпляров журнала Америка. О дискуссии вокруг этих соглашений и ограничениях на экспорт и импорт кинопродукции, а также о других атрибутах “холодной войны” см.: Elizabeth Hull, Taking Liberties: National Barriers to the Free Flow of Ideas (New York: Praeger, 1990). См. также: Monroe E. Price, ‘The First Amendment and Television Broadcasting by Satellite’, UCLA Law Review 23 (1976), 879. По ст. 54 российского закона о СМИ в случае, когда не существует такого соглашении, иностранные издания должны обращаться в министерство печати и информации. Статья 54 выделяет для особых правил непосредственное телевизионное вещание. Для таких программ не допускается никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены соответствующими межгосударственными договорами.

12. См. российский закон о СМИ, ст. 38, 39, 43—7, 49, 51, 59 и 62.

13. Текст Указа 20 марта 1993 г. “О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию” см. в: BBC Summary of World Broadcasts, 24 Mar. 1993 (reproduced in LEXIS, NEWS Library, CURNWS File).

14. Советскую Россию тоже должны закрыть? Московский комсомолец // 23 апреля 1993 (reproduced in LEXIS, NEWS Library, CURNWS File).

15. См.: Celestine Bohlen, ‘Home of First Revolution is Puzzling over This One’, New York Times, 26 Mar. 1993 (reproduced in LEXIS, NEWS Library, CURNWS File).

16. Текст Постановления Съезда народных депутатов РФ № 4686-1 (“О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации”), подписанного Председателем Верховного Совета Хасбулатовым 29 марта 1993 года, см.: BBC Summary of World Broadcasts, 7 Apr. 1993 (reproduced in LEXIS, NEWS Library, CURNWS File).

17. ‘Heads of Radio and TV Companies Urge Yeltsin to Veto Amendment to Media Law’, BBC Summary of World Broadcasts, 21 July 1993 (reproduced in LEXIS, NEWS Library, CURNWS File).

18. См.: BBC report, ‘Eleven Opposition Newspapers to be Closed in Russia without Court Action’, 16 Nov. 1993 (reproduced in LEXIS, NEWS Library, CURNWS File).

19. Текст Постановления Совета Министров “О правопреемстве полномочий Верховного Совета Российской Федерации в отношении средств массовой информации” см.: BBC report entitled ‘Government Adopts Resolution on Take-Over of the Supreme Soviet Media’, 25 Sept. 1993.

20. Post-Soviet Media Law and Policy Newsletter, no. 1 (Oct. 1993), 4.

21. Текст указа можно найти в: Post-Soviet Media Law and Policy Newsletter, no. 4 (Jan. 1994), 1 (supp.).

22. См.: BBC Summary of World Broadcasts, ‘Tribunal Rejects Shumeiko Demand on Ban on Communists and Democrats’, 2 Dec. 1993 (reproduced in LEXIS, NEWS Library, CURNWS File).

23. Тексты этих указов имеются в: Post-Soviet Media Law and Policy Newsletter, no. 4 (Jan. 1994), 1 (supp.).

24. Год спустя, в конце 1994 г., Государственная Дума попыталась установить набор правил в законе “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ”, направленном на обеспечение более регулярного и постоянного освещения законодательной деятельности. Был возобновлен выпуск программы “Парламентский час”.

25. Договор об общественном согласии был подписан 28 апреля 1994 года. Первая цитата — из разд. 1, пар. 5 Договора; вторая — из разд. 6, пар. 1. Выдержки из Договора можно найти в: Post-Soviet Media Law and Policy Newsletter, no. 8 (June 1994), 3—6.

26. Текст см.: Post-Soviet Media Law and Policy Newsletter, no. 12/13 (Dec. 1994), 9—11 (supp.).

27. Frances H. Foster, ‘Izvestiia as a Mirror of Russian Legal Reform: Press, Law, and Crisis in the Post-Soviet Era’, Vanderbilt Journal of Transnational Law 26 (1993), 675.

28. Ibid.

28. Ibid.

29. Ibid.