Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Методология анализа государственного управления

1.1. Кризис общественных наук
1.2. О предмете исследования
1.3. Некоторые основания системного анализа
1.4. Основания для выбора моделей
1.5. Проблемы методической неадекватности управленческого решения
1.6. Общие методические основания диагностики системы управления государством

1.1 Кризис общественных наук

Важное немногое против тривиального многого.
Вильфредо Парето

Может ли мировое сообщество или отдельные государства предвидеть появление глобальных проблем и кризисов и успеть предпринять меры, чтобы предотвратить или хотя бы ослабить надвигающуюся опасность для их народов? Длительный исторический опыт дает негативный ответ. Речь идет не только о проблемах регулярного характера — низкое качество жизни граждан и проявление государственного терроризма (несанкционированного насилия над гражданами) в большинстве государств земного шара. Возникли новые формы глобального зла, такие, как транснациональный терроризм — попытка навязать некоторую идеологию мироустройства всему миру или, по крайней мере, большой его части, наркоторговля, СПИД или увеличение частоты и масштабов ущерба от природных катастроф: цунами, землетрясений, наводнений и другие. Могучие экономические силы западной цивилизации каждый раз оказывались не готовыми принять вызов. Спешно проводимые экономические и военные кампании, глобальная слежка за подозрительными лицами и группами риска, за финансовыми потоками представляют, по сути, тривиальную реакцию на уже произошедшие события, поскольку ни в начале действий, ни позже не были поняты причины, породившие проблемы.
Бессильными оказались общественные науки, призванные предвидеть события, которые могут происходить в государстве, или, по крайней мере, своевременно объяснять их причины. В свое оправдание корифеи знаний о государстве выдвигают тезис о том, что вообще не может существовать общественная теория, на основании которой можно было бы предвидеть историческое развитие (К. Поппер), а знание законов общественного развития может быть получено только в виде ограниченных гипотез. Как выразился известный французский юрист М. Дюверже, политическая наука может разоблачать обман (и иллюзии), но не более того.
Но наука — это сфера человеческой деятельности, историческое предназначение которой — раскрытие закономерностей функционирования и развития объекта исследования. Если общественные науки не способны это сделать, можно поставить под сомнение, а представляют ли они науку в полной мере, или только предна- учное обобщение фактов. Накопленные исторические сведения о государственности и политике в виде огромного числа толстых фолиантов в силу просто физической «неподьемности» оказываются недоступными для практического использования, а признание содержащихся в фолиантах гипотез будущего, опирающихся на прошлый опыт или свободные ассоциации, зависит от степени авторитетности их разработчиков . Не улучшило положение появление математических методов прогнозирования, позволивших увеличить численность анализируемых фактов, в основе которых лежит опять-таки прошлый опыт. Если «естествознание, по словам известного физика, лауреата Нобелевской премии Р. Милликена, стоит на двух ногах — теории и эксперименте», то наука о государстве, не имея опоры ни на теорию, ни на эксперимент, остается сугубо эмпирической.
Что же остается делать властям для принятия тактических и особенно стратегических решений о будущем государства в условиях неопределенности, если в распоряжении лиц, принимающих решения, имеются лишь полученные на основе одних и тех же фактов противоречивые объяснения и рекомендации признанных авторитетов? Принимать решения с неопределенной степенью риска или, признавая бессилие в вйдении будущего, наращивать средства быстрого реагирования? Но исполнение решений без уверенности достижения желаемого результата чревато тем, что спешный непредсказуемый расход ресурсов может превысить размер ущерба и породить еще более серьезные последствия.
Подобная ситуация существовала в естествознании до Иммануила Канта (вторая половина XVIII века). Исследуя категории мышления, он показал, что только разум (Vernunft, в отличие от рассудка — Verstand) способен найти устойчивые базовые основания для обоснованных суждений. Эти основания должны обладать свойствами необходимости, всеобщности, повторяемости и инвариантности , хотя их источники принципиально непознаваемы (.метафизические в понимании Канта) . Появление этой идеи привело к великим открытиям в области физики, химии, биологии, появились науки об экономике, организации и управлении, изменившие лицо мира .
Настало время, когда та же идея о существовании некоего инвариантного основания может дать импульс для превращения в науку накопленных историей знаний об организации и управлении деятельностью людей в государстве. Это необходимо не только для того, чтобы утвердить знания о государстве в качестве науки. Главное, попытаться с ее помощью найти решение одной из самых острых проблем современности — неопределенности будущего состояния государства, порождающей опасность для жизни его народа и в силу коммуникационных возможностей современности всех других народов.
В полувековой период после Второй мировой войны (до начала второго тысячелетия) в мире возникло 57 новых государств, и после распада СССР добавилось еще 19; в этот же период около 30 «старых» государств изменили свои государственные и политические режимы, т.е. с точки зрения принципов управления превратились в «новые» государства. На власти этих государств обрушились глобальные мировые проблемы в дополнение к тем, которые уже имелись из-за отсутствия у большинства лидеров государств необходимых знаний и опыта государственного управления, особенно в условиях бурного научно-технического развития. В этой сложнейшей ситуации у властей не оказалось надежного инструмента для предвидения будущего своих государств и своевременного принятия тактических и стратегических решений по предупреждению кризисов и конфликтов. Из всего арсенала средств управления государства остались возможности быстрой реакции на некоторые особо опасные в данный момент ситуации, оправдывающие с их точки зрения применение любых средств, в том числе таких, которые запрещены международным правом: нелегитимное насилие над населением, хищническое использование природных ресурсов и агрессия против других государств. В случае провала, у этих государств остается обращение за помощью к мировому сообществу. Большинство новых государств оказались неспособными выполнять свою главную обязанность: «устранять возникающие проблемы и не входить с ними в конфронтацию» .

1.2 О предмете исследования

Весь опыт науки убеждает нас, что возможность и вероятность решения задач возрастают при их постановке в обобщенной форме.
А.А. Богданов

Предметом настоящего исследования является неопределенность состояния государства в будущем. Мнение о непредсказуемости будущего, тем более такой большой и сложной системы, как государство (с миллионами людей, обладающими собственной волей), стало традицией, которая подкреплена отсутствием научных инструментов. Между тем наука уже сделала немало, чтобы расшатать этот миф, исследуя источники неопределенности и не впадая в мистические озарения. Мы не будем рассуждать, полезны противоречия или нет после того, как этот вопрос обсуждался такими «противоположными» умами, как И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс и К. Поппер, которые с разных позиций пришли к суждению о противоречии как свойстве природы и мышления: противоречие присуще сторонам, «которые вместе находятся во внутреннем единстве и взаимопроникновении, выступая источником самодвижения и развития объективного мира и познания». Теперь бы мы сказали, что стороны имеют имманентно разные цели и в рамках общности они способствуют движению к одной цели — развитию для достижения более совершенных свойств каждого.
Противоречия вечны и разнообразны. Они возникают у взаимодействующих сторон внутри государства (граждане и власть, индивиды между собой), между государствами, между отдельными государствами и мировым сообществом, всех вместе или по отдельности с природой, поскольку у них разные цели. Другой срез противоречий: отношения человека с артефактами — созданными им самим искусственными объектами: организациями, технологиями и техническими средствами и, наконец, (организаций) между собой.
Противоречия можно представить категориальным рядом, включающим проблемы, кризисы и конфликты, и эта последовательность отражает степень остроты противоречий сторон. Каждой стадии предшествует соответствующая ситуация (проблемная, кризисная и конфликтная), характеризующая состояние среды, в которой возникли противоречия. Проблемная ситуация перерождается в проблему, кризисная — в кризис, конфликтная ситуация может перерасти в конфликт, т.е. в открытое столкновение сторон, в борьбу за ценности и претензии на определенный статус, в которых целями являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение соперника: «конфликт = конфликтная ситуация + инцидент». Эта же модель присуща и другим парам, т.е. конфликт является следствием нарастающих противоречий, каждый из которых завершался инцидентом.
Существует немало концепций конфликтов в отношениях человека с организациями и между организациями (социальные конфликты), включая противоречия в отношениях между обществом и государством. Среди них концепции «позитивно-функционального конфликта» Л. Козера, «конфликтной модели общества» Р. Дарендорфа, «общая теория конфликта» К. Боулинга, получившие наибольшую известность, которые постулируют, что конфликты присущи организованной жизни человека и играют обновляющую роль (диалектическое противоречие). В отношениях человека с природой конфликтные ситуации выражаются в форме «внезапных» воздействий на человека естественных продуктов развития природы (например, землетрясений, цунами, эпидемий и т.д.). Отношения человека с технологическими и техническими артефактами проявляются в форме ущемления прав человека на безопасную жизнь.
Сегодня научная мысль согласилась с тем, что источниками конфликтных ситуаций как в отношениях с природой, так и с артефактами являются социальные противоречия. Сюда же следует отнести огромные потери и жертвы от природных катаклизмов, от техногенных опасностей: глобального потепления, исчезновения водных источников, эпидемий и т.п., которых можно, если не избежать или остановить, то хотя бы заранее предупреждать население о надвигающихся опасностях.
Рассматривая создаваемые социальными противоречиями конфликтные ситуации в широчайшем круге явлений жизни, можно предположить, что имеются некие общие глубинные основания этих явлений. Следуя идеям И. Канта, можно предположить, что такие основания связаны с качеством мышления властей («государей»), управляющих многомиллионными массами своих сограждан. Однако такое предположение требует проверки со всей жесткостью научного подхода.
Исходя из Кантовской концепции мышления, познание состоит из суждений, в которых одно служит предикатом другого (А есть В), но настоящими могут быть только такие суждения, в которых связь субъекта А и предиката (есть) представляется «всеобщей и необходимой» и полагает наличие в понятии субъекта некоторого нового признака, из него не вытекающего. Отсутствие хотя бы одного из условий приводит к тому, что суждение может не содержать ничего нового или не составлять истинных знаний. Подлежащий научному познанию объект должен находиться в пространстве и времени — всеобщее и необходимое {a priori полагаемое) условие чувственного опыта. Отсюда пространство, на котором возникают кризисные ситуации, кризисы и катастрофы, в нашем анализе рассматривается как территория государства (само понятие «государство» будет уточнено ниже). В государстве возникают проблемы и кризисы, которые при определенных пространственно- временных условиях могут перерасти в конфликты глобального уровня как для самого государства, так и для мирового сообщества.
Заимствованная выше из конфликтологии последовательность развития конфликтов не включает еще одной из составляющих опыта — временной, т.е. еще одного этапа создания или возникновения условий, при которых существующие или зарождающиеся противоречия MOiyr перерасти в кризисную ситуацию. Из схемы на рис. 1 видно, какую цену платят люди за развитие каждого этапа противоречий.

Обзор описаний и объяснений противоречий, предлагаемых конфликтологией, позволяет сделать вывод, что перед государствами и мировым сообществом стоит проблема, которая заключается в том, что не существует в настоящее время достоверного научно-обосно- ванного основания для прогнозирования будущего состояния государства. Это лишает возможности предвидеть и своевременно предотвращать проблемные, кризисные и конфликтные ситуации или быть готовыми к тому, чтобы ослабить последствия уже возникших противоречий с минимальным расходованием временных и материальных ресурсов и потерями человеческих жизней. Такое суждение является подтверждением мысли Альберта Эйнштейна о том, что «проблемы, созданные существующим уровнем мышления, не могут быть решены на том же уровне мышления», т.е. для понимания и последующего решения проблемы необходим иной уровень мышления.
Откуда взять этот иной уровень мышления? Прежде всего, следует внять советам А.А. Богданова — отца всеобщей организационной науки — тектологии (1925 г): «Часто бывало так, что одна отрасль техники или познания бесплодно билась в рамках своих старых, неуклюжих и уже исчерпанных методов, тогда как в другой отрасли рядом с нею давно существовали, но оставались неизвестными или непонятными для нее приемы, которыми легко разрешались бы непосильные для нее задачи», и Норберта Винера — отца кибернетики (1948): «Важные исследования задерживаются из-за того, что в той или иной области неизвестны результаты, уже давно ставшие классическими в смежной области»; на это же различие позже указывали и другие известные исследователи. Назовем для краткости синдромом Богданова-Винера по именам первых авторов, указавших на несистемный (как бы мы сказали сегодня) характер развития смежных отраслей науки.
Действительно, в прошедшем веке сформировалась и получила признание новая отрасль научного познания, которая рассматривает объект или явление как целостность и компоненты этой целостности, взаимодействуя между собой, используют общий язык. Речь идет о методологии системного подхода (System Approach) — инструменте для получения принципиально новых знаний на базе давно известных, и основы системного подхода прослеживаются уже в трудах древнегреческих философов и, прежде всего, в дедукции Аристотеля. Системный поход занимает место между философской и конкретно-научной методологиями, где в рамках общенаучных принципов и форм исследований обеспечивает правильность постановки научных исследований систем, т.е. целостных объектов, состоящих из элементов, находящихся во взаимных отношениях. Применительно к организационным системам системный подход известен под названием системный анализ (System Analysis).
Системный подход опирается на системное мышление, сменившее мышление в «век машин»: «В аналитическом мышлении (век машин, прим. авторов) объясняемый предмет трактуется как целое, которое предстоит разложить на части. В синтетическом мышлении (век систем, прим. авторов) объясняемый предмет трактуется как часть некоторого целого».
Методология системного подхода в вербальном, нематематическом варианте, не нашла должного применения в отраслях знаний об обществе, о государстве, хотя результаты ее практического использования для решения острейших глобальных проблем были впечатляющими. Одна из причин непопулярности этой методологии (если не считать широчайшего и нередко бессодержательного распространения самого термина «системный») лежит в сохранении доминирующей тенденции индуктивного мышления в естественных науках, в то время как системные исследования базируются на дедукции — форме мышления, к которой не подготавливает ни школьное, ни университетское (во многих отраслях) образование. Специалист в зрелом возрасте, занимающий определенное материальное и общественное положение, не всегда готов пойти на значительные затраты времени и средств для того, чтобы начать новый цикл обучения. Другая причина, о которой говорилось выше, — непрезентабельность для специалистов в области государства и права книг, наполненных непривычными графическими и математическими моделями и интерпретациями.

1.3 Некоторые основания системного анализа

От: Хаоса и запутанности
К: Элегантной простоте.
Символ Центра стратегического управления США

С позиции системного анализа государство может рассматриваться как организация, представляющая систему (назовем ее С-системой), которая создана людьми и в которой действуют люди для достижения некоторой общей цели. Используя методологическую модель, примененную Н. Винером в теории кибернетики, а позже американским политологом Д. Истоном для анализа политической жизни , С-систему можно представить как «черный ящик» с «входом» и «выходом» (рис 2).

Рис. 2. Базовая модель системы («черный ящик») и ее окружение

В качестве «выхода» выступают произведенные С-системой средства, служащие для удовлетворения человеческих потребностей. Эта удовлетворенность представляет цель С-системы (обычно рассматривается как глобальная цель). Степень достижения цели определяется выбором цели и средств . С-система относится к категории целеориентированных развивающихся «живых» систем, в которых протекают жизненные процессы от момента создания до прекращения функционирования через этапы становления (адаптации), развития (усиления) и увядания. На всех этапах жизненного процесса С-система выступает в форме некоторой целостности, т.е. имеется граница, отделяющая ее внутренние компоненты от среды (Не-системы).
Согласно Л. фон Берталанфи биологическая система (к ней относится и организационная система, которая создана биологическими объектами — людьми и в которой они действуют) должна рассматриваться как открытая система. С-система взаимодействует со средой — Не-системой, с которой она обменивается веществом, энергией и информацией (на рис.2 показано противоположно направленными стрелками). В Не-системе два основных компонента: природа и созданные людьми организационные системы (артефакты), в числе которых организационные системы мирового сообщества (Надсистема) и одноуровневые системы — другие государства. Оба компонента (природа и Надсистема) занимают более высокое иерархическое положение, чем государство. Выступая в роли над- системы, они направляют государству сигналы и воздействия, игнорирование которых чревато серьезными последствиями для государства, т.е. для народа и власти. Впрочем, аналогичные результаты могут быть и под воздействием одноуровневых систем.
Чтобы двигаться к цели в условиях изменений, непрерывно происходящих внутри С-системы и поступающих из внешней среды, в С-системе имеется обратная связь. Она соединяет «выход» с «входом» (см. рис. 2), давая информацию об отклонениях при движении к цели. Учитывая эту информацию, «вход» меняет параметры ресурсов до тех пор, пока система не вернется к движению к цели. Такие свойства С-системы, как целостность, жизненный процесс, ориентирование на цель (т.е. процессы управления), эволюционируя, приобрели универсальный характер, который получил вполне определенное материальное воплощение.
Обратная связь (в отличие от прямой связи) содержит информацию о реакции населения, общественных и политических организаций на жизнь в государстве, на его институты, законы и принципы организации власти. В демократическом государстве, где гражданам обеспечена свобода слова, существует также возможность беспрепятственного обращения в правовые институты мирового сообщества (Надсистему), которые могут оказать влияние на власть.
Как видно из модели, на «вход» поступает не только информация из множества внешних источников, но также идеи и пристрастия участников, действующих в самой системе управления относительно собственной деятельности и решений власти — обратная связь внутри органа управления.
«Выход» — это продукция, идущая на нужды самой С-системы и в Не-систему. Продукция выступает в материальной и виртуальной формах. Материальная продукция предназначена для промежуточного (производственного) и конечного потребления — товары, включая продукты питания, одежду, жилье, бытовые услуги и условия для творчества и развлечений . Кроме того, в природу направляется «вторичная продукция» — отходы производства и потребления для окончательного поглощения. Если природа в данном месте и времени не может поглотить поступающее количество такой «продукции», возникает экологическая проблема.

Раскрыв «черный ящик» С-системы (рис. 3), обнаруживаем в нем два связанных между собой компонента: СУ и ОУ: субъект управления (управляющий центр, орган) выступает в форме оператора СУ и объект управления (люди, их организации, а также территория и природные богатства) выступает в форме оператора ОУ. «Выходом» из оператора СУ являются управленческие решения (УР) с ! 11не[ пенная «производимая» иерархами власти и чиновниками продукция.

Управленческие решения направляются на «вход» в оператор ОУ в форме обязательных для исполнения (диктат управляющих) документов или устных указаний. В этом качестве УР вместе со связью с адресатом выполняют управленческую функцию «прямой связи» (сравнить с «обратной связью»). Кроме того, СУ направляет УР в Не-систему: иностранным государствам (т.е. внешним одноуровневым системам) и мировому сообществу (надсистему), получая от них реакции или инициативы. УР, таким образом, воплощают фазы функционирования и развития государства.
Соответственно этим двум фазам УР могут носить упреждающий характер или быть реакцией на текущие или свершившиеся
события. Они могут охватывать длительный или краткосрочный период. Особенности УР определяют характер деятельности власти. Преобладание «реактивных» решений СУ свидетельствует о нестабильности управления .

1.4 Основания дпя выбора моделей

Вопрос о выборе моделей как создаваемого человеком подобия изучаемых объектов играет первостепенную роль, поскольку неадекватная модель заведомо исказит будущие выводы относительно реальной действительности. Кроме того, результаты не будут обладать важнейшим для науки свойством воспроизводимости (Reproductio), означающем возможность получения независимыми экспертами, владеющими методическими инструментами, аналогичных результатов в пределах принятой погрешности. Поэтому модель должна опираться на научно подтверждаемое основание . В нашем исследовании рассматриваются два объекта: система государственного управления и результат ее деятельности — управленческое решение. Рассмотрим подробнее.
Огромное количество участников и компонентов организационной системы «государство», непрерывно находящихся во взаимодействии между собой и с Не-системой, вызывает трудности в создании механизма адекватного понимания не только будущего состояния системы государственного управления, но и ее состояния в настоящем (узнавание объекта — Яесо^пио). Для такого объекта исследования используется соблазнительный методический прием —редукцию, т.е. сведение многообразия проявления индивидуальных свойств участников к некоторому ограниченному числу свойств или даже к единичному свойству. Как показывает исторический опыт, редуцирование к доминанте роли труда, например, в идеологии советского коммунизма или к сакрализации личности террориста-самоубийцы в современном всплеске транснационального терроризма, не привело к обещанному улучшению ситуации. Не помогает и применение математического аппарата, что дало основание Р. Парето и Л. Берталанфи — оба математика, которые исследовали сложные системы, сделать вывод о том, что язык, на котором дается описание целостной системы, не играет определяющей роли: он может быть формализованным или вербальным.
Что же остается? Изыскать в природе естественные аналоги артефактов, структура и закономерности поведения которых были интуитивно «скопированы» человеком в процессе создания артефактов . Хотя ссылки на аналоги не признаются наукой в качестве научных доказательств, Н. Винер нашел аналоги, существующие в творениях природы (животных) и творениях человека (артефактах, в частности машинах), которые являются строго адекватными. Этими аналогами являются управление и связь. Можно предположить (но это требует дополнительных доказательств, которые представлены ниже), что управление и связь в природе, обусловливающие процессы взаимодействия их носителей, имеют универсальный характер, как и сами носители.
Продолжая мысль Н. Винера, можно показать универсальный характер управления компонентами организационных и биологических систем. На рис. 4 представлена умозрительная модель управления целостными системами, созданными людьми (артефакты) и природой (живыми организмами).

Как видно на схеме, модели управления человеческих сообществ (организаций) и управление человеческим организмом на всех иерархических уровнях одинаковы: центр управления (привычное название — пирамида власти) и широкое основание, с которым центр имеет связи . На схеме видны созданные человеком организации: ООН (в прошлом Лига наций), появившаяся более 60 лет назад, единственная (1) организация международная организация для обсуждения и согласования дел мирового сообщества и около 200 государств (на начало 2007 года), причем первые возникли более 6000 лет назад . Еще раньше возникли человеческие сообщества (организации) для общей защиты, добычи пищи и производства предметов и услуг для прочих надобностей, которые имеют ту же модель управления . Такая же модель представляет системы управления религиозными и объединенные общими суевериями организациями (в том числе, немонотеистического толка), появившимися задолго до пробуждения цивилизации. Их члены объединялись общей верой в трансцендентное начало, пытаясь сохранить жизнь и здоровье, задабривая неизвестных им могущественных умерших предков или здравствующих виртуальных или реальных властителей. Позже харизматические проповедники верований и религий конструировали систему управления по этой же модели не только на земле, но и перенесли ее в виртуальное пространство: царь (лидер) земной = бог на небесах . Наконец, по этой же модели осуществляется управление в первичной ячейке — семье, в которой инстинкт размножения первоначально заставлял подчиняться силе вожака, позже сохранился в форме влечения двух людей, которые добровольно и сознательно (артефакт) строят общее будущее.
Такая же модель управления (см. рис. 4) существует и у биологических систем (организмов). У всех организмов имеется специализированный орган управления. У высших животных он принял форму мозга — органа, который единолично принимает решения о поведении целостного организма — реакции на информацию о процессах, происходящих внутри организма и о реакциях среды после того, как исчерпаны все внутренние возможности саморегулирования. «Решения» выдаются в императивной форме, которые также представляют диктат органа управления (субъекта) над исполнителями (объектами управления) .
Каким образом универсальная система управления организмами и организациями работает и в государстве, попытаемся понять из рассмотрения компонентов и процессов, протекающих внутри субъекта управления, модель которого была представлена на рис. 3 в виде «черного ящика» СУ. СУ — субъект управления, его продукцию — УР и объект управления ОУ, которые в совокупности представляют универсальный для всех категорий систем набор компонентов, необходимых для принятия и реализации управленческих решений, определяющих порядок функционирования и развития организационной системы. Рассмотрим свойства каждого из них. Согласно методологии системного подхода, обсуждение свойств СУ начнем «с конца» — от управленческого решения УР.
Свойство управленческого решения
Управленческое решение представляет властное предписание (информацию) субъекта управления — СУ в письменной, устной или виртуальной формах, направляемое объекту управления — ОУ, которое должно быть исполнено последним . УР в письменной форме существует в виде законов, носящих преимущественно стратегический характер, например, Основной закон — Конституция;
оперативных решений, например, подзаконных актов, постановлений, регламентов; оперативных решений, например, приказы, распоряжения и др., определяющие цели, средства, порядок и условия, при которых цель должна быть достигнута. Свойство властности обеспечивается механизмами поощрения или лишения поощрения, угрозами или применением наказания в случае неисполнения УР; в организмах «решения» мозга осуществляются с помощью жесткой связи как в электрических или механических устройствах.
С другой стороны, УР является продуктом деятельности СУ — субъекта управления, т.е. СУ выступает в роли «производителя» управленческого решения, а ОУ — его «потребителем». Наличие производителя и потребителя позволяет применить к анализу свойств УР апробированные механизмы менеджмента и маркетинга. Менеджмент устанавливает прямую зависимость объема, сроков и качества производимой продукции от устройства, которое производит эту продукцию, т.е. качества системы управления, включающей управление персоналом, проектирующим и обслуживающим технологические процессы и оборудование, а также выбор персонала, технологий и оборудования.
Квинтэссенция маркетинга может быть представлена формулой: «ни одна организация не выживет, если только их рыночные предложения (объем, качество и сроки производства продукции, прим. авторов) не будут восприняты потребителями как нечто ценное» . В приложении к государству эта формула означает, что, если потребителю, в данном случае населению страны, решения власти (его продукция) не обеспечивают рост качества жизни в настоящем и потребитель не понимает, могут ли решения помочь в будущем (и когда?), возникают социальные проблемы и кризисы, которые могут перерасти в конфликты. Чтобы отвечать требованиям маркетинга, УР должно быть средством удовлетворения потребностей и желаний конечного потребителя — гражданина (человека), который и является (образно говоря) целью государства как организационной системы. Конфликты могут возникнуть и в отношениях с другими «потребителями» государственных решений — другими государствами, с мировым сообществом и природой, за которые будет расплачиваться конечный потребитель — население страны.
Критериями выбора решения является привлекательность для потребителя, т.е. условия бизнес-маркетинга и социального маркетинга , и прагматизм — полезность для потребителя, которые отражают качество жизни населения, и корректируется его социализацией. С другой стороны, поскольку УР является продуктом деятельности органа управления, процесс его производства должен отвечать критерию эффективности.
У государственного управленческого решения есть не только конечный потребитель — население, но и промежуточные «потребители» на различных уровнях управления: от аппарата верховной власти государства до местной власти, судопроизводства, пенитенциарных и других органов. В этих случаях управленческие решения выступают в форме законов, которые обладают свойствами правосубъектности своего уровня (муниципальные административные наказания, налоги, приговоры суда и их исполнение и т.д.).
УР имеет жизненный цикл (ЖЦ), который является аналогом процесса мышления, повторяющегося бесчисленное количество раз ежедневно во всей истории человечества. Речь идет о процессе мышления, направленном на достижение желаемой цели, начиная от тривиальных бытовых дел до решения глобальных проблем мира. ЖЦ управленческого решения в любой сфере человеческого мышления включает универсальные этапы: 1) подготовки, 2) принятия, 3) контроля над исполнением УР (реализация осуществляется объектом управления) и 4) корректировки по результатам контроля, который завершает круг (цикл), открывая при надобности путь для следующих циклов. Связь всех этапов ЖЦ при выработке и исполнении УР отражает свойство процессуальности в управлении.
Наконец, управленческое решение есть проект будущего состояния организационной системы (результата), который должен быть достигнут в будущем. Движение к этому результату будет происходить в условиях, которые не могут быть достоверно известны в настоящем, поэтому в создание будущего продукта закладывается неопределенность, следовательно, нужны резервы временных и материальных ресурсов, которые могут потребоваться при отклонениях от намеченного курса. Эти свойства должны сохраняться на всех этапах жизненного цикла УР и на всех уровнях управления.
Есть и другой путь — снизить неопределенность — предмет нашего исследования. Следуя Г. Саймону и А. Ньюэллу, которые установили, что мышление человека принципиально тождественно для человека и ЭВМ , мы можем представить УР как результат работы оператора (человека) на компьютере, служащем для переработки информации в конечную информационную продукцию. Как видно на рис. 5, субъект управления СУ состоит из трех «черных ящиков»: Hardware (подобие аппаратных средств компьютера, кратко HW); Software (кратко SW) — программы и регламенты разработки и исполнения конкретных государственных решений и оператора DM (decision maker) — аналог ЛПР — лица, принимающего управленческое решение в государстве.
Hardware системы государственного управления
Hardware государственной системы управления представляет «жесткую» (Hard) часть системы — аналог законодательной базы государственной системы управления. На этой базе, оснащенной инструментами власти: документами, устанавливающими порядок и процедуры по ЖЦ УР, персоналом (чиновниками), которые перерабатывают входящую информацию в конечную продукцию — УР, а также недвижимостью (зданиями и сооружениями для хранения документов и мест для работы чиновников). Hardware — наиболее дорогостоящая и слабо меняющаяся часть всей системы государственного управления. Она при прочих равных условиях менее других элементов СУ подвержена влиянию субъективного фактора. При определенных благоприятных условиях (правовое государство) проект Hardware (проект государственного управления) разрабатывают профессиональные специалисты в области управления, а обсуждение и принятие проекта является коллективным актом. В нем (по идее) принимает участие весь спектр политических и общественных сил, что обусловливает снижение влияния субъективных предпочтений, без согласия которых лицо, принимающее решение — ЛПР, не может, по идее, принять (утвердить, промульгиро- вать) решение. Кроме того, в самом проекте предусмотрены проце-
СРЕДА

Рис. 5. Система государственного управления как аналог обработки информации на компьютере

дурные ограничения на внесение поправок и изменений, что является условием длительной стабильности Hardware.
Для подготовки и контроля над исполнением управленческого решения (этапы «производства» и реализации УР) в Hardware имеются структурные компоненты, служащие для выполнения функций управления — специализированных видов управленческой деятельности. Они охватывают условия сохранения государства и его развития как системы. Интересно, что само понимание роли управления складывалось интуитивно в длительной истории существования организационных систем, в том числе 6000-летней истории государств.
Осознание и дефиниция компонентов и связей этого комплекса пришли значительно позже, чем осмысленная деятельность людей привела к созданию организаций и государств. Отдельные компоненты и связи системы управления можно обнаружить в истории протогосударств и государств Древнего мира (IV тысячелетие до нашей эры) . В качестве вербализованного инструмента управления государством они появились у Макиавелли (XVI век) , в конституционных актах Великобритании (XIII—XVII в.), в Конституции США, Франции и Польши (XVIII в.) . Однако только в XX веке весь комплекс компонентов и связей (включая такие функции, как целеполагание, прогнозирование и планирование, организация, контроль исполнения и корректировка), ставший основой современного менеджмента и маркетинга, получили свое нынешнее оформление . Структурные компоненты Hardware, устанавливающие порядок и процедуры по ЖЦ УР, содержат:

1. цель — желаемое состояние государства, его выживание и

успешное развитие (элемент функции стратегического планирования);

1. задачи , которые требуется решить для достижения цели;
2. ограничения, за пределами которых глобальная цель С-системы не может быть достигнута ни при каких обстоятельствах. Ограничения цели представляют собой цели систем более высокого иерархического уровня (Не-системы), а также пределы реальных возможностей внутренних компонентов системы,
3. функции, т.е. специализированные виды управленческой деятельности, с помощью которых могут быть решены задачи, а также созданы сами системные компоненты. Унифицированный набор управленческих функций включает четыре основные группы: прогнозирование (в состав которого входит, например, функция целеполагания, т.е. определение цели системы), планирование, организация, руководство и лидерство, координацию и контроль исполнения;
4. структуры, т.е. специализированные организации (службы), осуществляющие управленческую деятельность;
5. средства, т.е. необходимые материальные ресурсы, а также умственная, физическая и духовная энергия граждан .

Как в целенаправленной деятельности государства, так и в любом акте целеустремленного мышления человека этот набор компонентов и связей отражает, прежде всего, доминанту сохранения самого субъекта, принимающего решение в дополнение к генетически обусловленному инстинкту самосохранения , и посему является всеобщим и инвариантным.
Вечные свойства Hardware присущи государству как организационной системе и не зависят от государственно-правового режима, от возраста государства, национальных или религиозных особенностей. Это свойство унификации, присущее техническим и технологическим продуктам, получило подтверждение в международных документированных актах коммерческих, финансовых, производственных и иных организаций, которые действуют в составе государств, находящихся даже во враждебных отношениях.
Унификация систем управления составляет основу взаимопонимания сторон в вопросах процедур (технологии) взаимодействия между партнерами, в иерархическом подчинении или во взаимодействии равноправных партнеров. Унификация систем управления организациями, представляющая всеобщую категорию, была известна во времена глубокой древности в меновых, а затем денежных отношениях, в алфавитах, в установлении мирового времени (45 г. до н.э.) и часовых поясов, ныне воплощается в процесс, получивший название глобализации.
Важными следствиями процесса унификации управления организациями являются освобождение индивида от рутинных занятий, связанных с установлением каждый раз тех же формальных норм и правил отношений с другими лицами и организациями. Освобождение от этих занятий является предпосылкой раскрытия индивидуальных способностей каждого человека и взаимопонимания между людьми.
Историческая практика показала, что государства могут взаимодействовать для общего блага, поскольку совместимы системы их управления, т.е. унифицированы их Hardware, что существенно снижает непредсказуемость УР в цивилизованных государствах. Практически был положен конец историческому мифу о якобы несовместимой жизни людей, имеющих религиозные, национальные и другие различия. Было доказано, что взаимная неприязнь и агрессивность людей есть следствие качества управления государством: иерархи и правящие элиты, не будучи ограниченными законами, реализуют личные амбиции (вершат политику — divide el impera) . Одним из существенных показателей качества государственного управления (в дополнении к отказу от несанкционированного насилия над своим населением) является поддержка гражданского общества (см. ниже, гл. 8), которое пробуждает и поддерживает развитие гуманистической морали — главного инструмента снижения опасной агрессивности и крайнего эгоизма индивидов как в народе, так и во власти.
«Вечные» свойства Hardware, находящие свое выражение в УР, позволяют представить его как фунционально-структурный каркас управления — ФСКУ, определяющий с необходимостью характер управленческих решений в конкретном государстве. Поскольку ФСКУ безразличен к государственно-правовому режиму, он представляет устойчивую категорию (в смысле Канта), обладающую свойствами всеобщности и независимости от времени и пространства решений, принимаемых и реализуемых в управлении любой организационной системы. ФСКУ устанавливает обязательный формальный набор компонентов и связей, которые необходимы для подготовки, принятия и реализации УР.
Отсюда вытекает идея существования некоторого «нормального» ФСКУ, т.е. Hardware «нормальной» системы управления государством. Существование адекватного аналога системы управления организмами и организациями позволяет снизить неопределенность управленческого решения и заимствовать и другие особенности биологических систем для описания организационной системы «государство». Объективность суждений о закономерностях развития целостной системы, включающей субъективные компоненты, позволяет подойти к построению модели государства с нормальной системой управления.
Приведенный анализ дает основание для получения достоверного (воспроизводимого ) диагноза существующего (и прошлого) состояния функционально-структурных компонентов, а также элементных и этапных связей в системе государственного управления. По наличию того или иного компонента и связи в системе управления государства или состоянию в настоящем и будущем можно судить о действительных источниках проблем и кризисов государства. Диагноз может служить основанием для верифицируемого прогноза (на условиях необходимости) будущего состояния государства в случаях своевременной модернизации или реформирования государственного управления или отказа от них. Такой подход важен, тем более потому, что продолжительность пребывания во власти руководителей государства ограничена нестабильностью, вызываемой как раз непониманием или невозможностью устранить источники именно таких проблем и кризисов.
Свойства Software — программные средства подсистемы государственного управления
Процесс выработки управленческого решения на Hardware осуществляются с помощью программного обеспечения (Software) (см. рис. 5). Этапы выработки диктуются жизненным циклом решения, однако на каждом его этапе протекают свои процессы, существуют собственный порядок и регламенты выполнения работ, присущие обычной технологии превращения сырья и материалов в продукцию с помощью энергии информации и труда. Основой технологии являются причинно-следственные связи (этапные связи), отраженные в приемах и последовательности (порядке) выполнения работ, а регламент определяется принципами, устанавливающими характер взаимоотношений участников процесса. Поскольку достижение желаемого результата (готовой продукции) возможно многими путями, выбор их представляет собой акт свободной воли по критерию прагматичности, который, однако, вовсе необязательно может быть критерием качества продукции, но также определяется личными интересами человека, участвующего в процессе. Принципы же не вытекают из процесса, но представляют собой ограничения, опирающиеся на некие фундаментальные основания, присущие разуму, например, адекватности информации на всем протяжении технологического процесса . Поэтому Software в отличие от Hardware, всегда содержит субъективность и подвержена более частым и менее контролируемым изменениям. Вместе с тем, наличие инвариантных принципов, восходящих к категории разума, позволяет отнести часть Software к функционально-структурному каркасу системы управления (ФСКУ).
Свойства DM-подсистемы государственного управления
Существенное влияние на характер государственных решений оказывает лицо, принимающее решение (ЛПР). В качестве ЛПР выступают физическое лицо или лица, получившие (или захватившие) полномочия принятия (утверждения) решения, дальнейшего контроля его исполнения другими управляющими и их аппаратами, включая использование легитимного (или нелегитимного) физического или интроспективного насилия над исполнителями, т.е. диктат. Этот элемент системы управления представлен на модели, см. рис. 5, в виде «черного ящика» DM (Decision Makers), острую вершину которого представляет ЛПР. Императивы ЛИР могут определять принятие и исполнение УР как в HW, так и в SW, т.е. ЛПР поручает аппарату подготовку желательного для него решения и принимает такое решение (на схеме показано вертикальной линией) или, игнорируя подготовленный проект, сам формирует УР и осуществляет контроль над его исполнением, имея в руках средства принуждения и наказания. Иногда ЛПР принимает непосредственное участие в актах наказания.
Характер влияния ЛПР на управленческое решение можно понять, продолжая аналогию с компьютером. Представим себе человека, работающего на компьютере (оператора, компьютерщика). Результаты его работы складываются из его понимания устройства технического средства — самого компьютера (Hardware) и владения технологическими средствами (Software) перевода мысли на доступный язык понимания. На выбор решения о будущем результате работы накладывается субъективное восприятие человеком окружения (настроение), самочувствие и эмоции. Точно так же на характер будущего государственного решения могут влиять личные (субъективные) представления иерарха власти о причинах, побуждающих принять данное решение, и понимание внутренних ограничений объекта управления, его возможностей и готовности исполнить решение, а также интересы политических сил, которые поддерживают иерарха, и многое другое, что заключено в понятии «политика» . Т.е. на необходимые условия выработки и реализации управленческих решений, определяемыми Hardware и Software, накладывается условие достаточности, представляющее субъективные воззрения ЛПР, его политические предпочтения .
Эти предпочтения реализуются на всех уровнях системы управления в форме диктата, который по определению (уже частично цитированному) В. Катукова есть «всеобщая категория бытия индивида и социума, объединяющая все сущности, связанные с функциональной и гедонической структурной иерархией любого человеческого сообщества (гедонизм — стремление к чувственному наслаждению)». Волевое начало характерно для любого социума (от семьи до государства) и для любой организации, создаваемой для прагматической цели, будь то производство или коммерция, учреждение социального характера или культуры (например, дирижер в оркестре, режиссер в театре, кино), или лидер политической партии .
Формы и этика диктата, табу определяются конкретными историческими формами власти, которая применяет различные методы: от физического подавления до интроспективного (психологического) воздействия на человека. Это управленческое положение, как и любой кодекс законов, даже либерально-демократического характера, несет, прежде всего, ограничения, противодействующие естественной мотивации индивида (как правило, гедонического характера). Именно диктат в качестве механизма управления обеспечивает сохранение и функционирование социума на конкретном отрезке истории; Иерархия диктата показана на модели (рис. 6). На вершине — «верховный иерарх (или узкая группа иерархов), наиболее полно удовлетворяющие свои гедонические мотивации, далее слой проводников диктата — чиновники, т.е. слой иерархии, имеющий сравнительно широкие возможности удовлетворения гедонизма. Ниже — слой наемных орудий диктата — армия, сыск, жандармерия; под ним — слой сопутствующих структур диктата — идеология, искусство» .

Рис. 6. Влияние ЛПР на процесс принятия решения

Выбор решения основан на индивидуальной (или малой группы) оценке предпочтения ЛПР варианта решения. На эту субъективную оценку оказывают влияние личные интересы и качества самого ЛПР: внутреннее стремление к власти и удовлетворение гедонических устремлений («пассионарность» ), а также проницательность, профессионализм, культура, мораль и др. Диктат проявляется не только в выборе решения, но и во властной силе самого
принятого УР, обладающего свойствами дозволения, обязывания или запрещения. При этом любой организационной системе, в которой люди объединены в стремлении к достижению общей цели, присуще свойство иерархичности.
Иерархия власти (господство) лидера и подчинение ему членов социума, возникла уже на первых ступенях хронологической истории. Она была обусловлена разницей в физических и психических качеств и навыков лидеров и подчиненных, а на последующих ступенях развития — более сложным взаимодействием факторов. Лежащий в основе иерархических отношений механизм, с помощью которого осуществляется власть, — все тот же диктат.
Таким образом, можно утверждать, что модель исследуемых объектов управления — системы государственного управления базируются на инвариантных основаниях, которые имеют природные («вечные») аналоги. Процессы управления, протекающие в организмах (созданных природой) и в организационных системах, созданных человеком (артефакты), суть одни и те же процессы. Последние, по-видимому, были интуитивно воспроизведены «скопированы» человеком, который создал многообразные формы носителей процессов .
Суждения об этих основаниях отвечают критериям И. Канта о научности, поскольку содержат свойства всеобщности, универсальности и в понятии субъекта высказывания (не субъекта управления) существует некоторый новый признак, из него не вытекающий. На этих моделях можно изучать глубинные причины конфликтов в государстве, возникших по вине системы государственного управления, и строить достоверный прогноз его развития.
Имея арсенал субстанциональных категорий, отвечающих кантовскому критерию разумного основания, мы можем попытаться найти решение проблемы недостоверности диагностики будущего состояния государства как организационной системы .
Отсюда можно сделать общий вывод, касающийся самого объекта анализа — системы государственного управления, и направлений дальнейшего исследования. Чем больше влияние ФСКУ на управленческое решение, тем меньше возможностей вмешательства субъективного фактора в жизнь граждан и жителей и тем больше надежд на то, что принимаемые государственные решения будут оптимальными с точки зрения цели системы и объективными в отношении ограничений внутреннего и внешнего характера. Соответственно, чем выше профессионализм и моральные качества иерархов власти (что также является побочным свойством ФСКУ, реализуемым частично через функцию подготовки и воспитания лидеров, см. гл. 8,), тем выше вероятность того, что оставшаяся для принятия властью часть решений будет оптимальной.
Можно также утверждать, что качества ФСКУ играют роль в предупреждении возникновения проблем, кризисов и конфликтов и устранения уже существующих противоречий. Высокой степени объективности при принятии решений можно ожидать в условиях правового государства, где эти параметры управления свойственны материальным и процессуальным законам и могут быть подкреплены профессионализмом и моралью лиц, принимающих решения.
Что же препятствует усилению роли ФСКУ и его правовому закреплению в принимаемых и реализуемых властью управленческих решениях? Рассмотрим процессы создания управленческого решения и наполнения его содержанием, т.е. методический и содержательный аспекты проблемы выработки качественного управленческого решения.

1. Проблемы методической неадекватности управленческого решения

Поскольку решение является единственным источником целенаправленных действий множества людей (начиная с двух), качество самого решения (по содержанию и своевременности) играют исключительную роль в развитии государства и в судьбах его народа. Создание качественного решения требует методической базы, охватывающей все формы решений, подготавливаемых, принимаемых и реализуемых в системе государственного управления и государственного права, на всех этапах жизненного цикла решения с учетом ограничений внутренней с внешней среды.
Как было показано выше, такой подход к выработке и реализации управленческих решений не применялся в государствоведении и государственном праве, хотя известен в теории корпораций Э. Дюркгейма в точных науках, непосредственно в производстве и в военном деле. Этот подход сложился в связи с тем, что общественные науки рассматривали будущее государства не как будущее организационной системы с присущей ей внутренними законами управления, а как результат деятельности людей (во власти и в народе), обусловленной их предпочтениями, т.е. политикой. Был проигнорирован первый постулат И. Канта об истинности научного познания, требующей «всеобщности и необходимости суждения». Поскольку не было «схвачено» (по выражению Канта) выделяемое представление в его особенности (аппрегендировано), то не удавалось найти в будущем событии некоего общего неизменного элемента, присутствовавшего в настоящем и в прошлом государства.
Вопрос о существовании инвариантной связи между тремя временными состояниями объекта анализа не ставился вовсе. Поэтому оказывалось принципиально невозможным дать достоверный прогноз развития государства. Считалось справедливым предположение Поппера о невозможности прогнозировать будущее в государстве , а посему и к выработке государственного решения, представляющего сложнейший комплекс логических и физических действий, всегда связанных с будущим, относились без должного внимания.
Рассмотрим «жизнь» управленческого решения с точки зрения системного подхода.
Неадекватность управленческого решения, вызываемая патологиями ФСКУ
Системный подход, давший А. Богданову и JI. фон Берталанфи возможность обнаружить общность организмов и организаций, позволяет осознать общность принципов управления в живой природе, открывая возможность подойти к доктринам государственного права с точки зрения вечных принципов управления в природе. Такой подход может приблизить решение одного из аспектов проблемы неопределенности управленческого решения даже с учетом предупреждений И. Пригожина.
В этой части проблемы сделаны определенные шаги — разработан методический инструмент (представленный в настоящем исследовании), который позволяет предупреждать «заражение» будущего болезнями прошлого, вызывающих патологии системы управления. На этой основе могут быть выработаны средства модернизации и реформирования государственного управления и его правовой системы.
Устранение патологий в ФСКУ, хотя и имеет доминирующее влияние на стабильное успешное развитие государства, все же не исчерпывает проблемы неопределенности будущего состояния государства с точки зрения возникновения проблем, кризисов и конфликтов. Какова сущность этой остаточной неопределенности?
Во-первых, она не является фатальной, поскольку обусловлена не природой государства, как пытаются представить свои эмоциональные ощущения неизбежности конца мира, ставшие в новое время каноническим благодаря своим идеологам (Ф. Фукуяме , С. Хантингтону и другим). Наряду с методическими дефектами Hardware, играющими доминирующую роль в патологии системы управления, недостаточная разработанность программного управления (Software) представляет немаловажный источник неопределенности. Это касается двух аспектов программного (процедурного) характера: противоречивости источников информации управленческого решения и неполноты информации о жизненном цикле управленческого решения.
Методическая неадекватность программного обеспечения управленческого решения
Противоречивость источников информации вызвана тем, что не устранены различия в понимании (и даже в определениях) одних и тех же базовых категорий в науке управления и в праве. Остаточная неопределенность в управленческом решении, прежде всего, обусловлена состоянием общественных наук, не способными разрушить стены, разделяющие отрасли наук, занятых одними и теми же объектами исследования. Во-вторых, они обусловлены психофизиологическими и профессиональными особенностями лиц, находящихся во власти, которые принимают решения по конкретным событиям, а также по устройству системы управления государством. Т.е. значительная часть неопределенности будущего порождена людьми, точнее, противоречием их интересов. На основе такого понимания можно попытаться создать механизмы предупреждения и разрешения проблем и кризисов. Одно из таких известных средств — создание правового государства, которое может повысить предсказуемость действий властных лиц в принятии и реализации государственных решений. Однако этим проблема не исчерпывается.
Как видно на модели (рис. 5), управленческое решение имеет вполне определенный универсальный жизненный цикл. Протекающие в нем процессы подготовки, принятия и реализации решения не зависят от области, в которой они будут реализовываться, посему требования государственного управления (менеджмента) и государственного права, регулирующие поведение одного и того же лица или организации, должны быть взаимосогласованными. С другой стороны, все этапы ЖЦ управленческого решения должны иметь равноценные информационные качества, поскольку информационная неадекватность даже одного из них может препятствовать достижению общего результата.
Деятельность органов государственного управления по созданию и реализации управленческого решения представляет собой процесс выполнения разнохарактерных проектов: 1. Проекта управленческого решения и 2. Организационных проектов: 2.1. по подготовке и принятию решения и 2.2. по реализации принятого управленческого решения. Проекты устанавливают правила выполнения отдельных операций, процедур и работ, образующих процесс управления, т.е. все то, что составляет систему конституционного права, которая определяет нормы всех других отраслей права.
Проект подготовки управленческого решения включает следующие этапы: определение цели коллектива или лица , разработку и оптимизацию УР — нормативных актов, которые регулируют связи между социальными группами, классами, нациями в объекте управления (ОУ), а также внутри них, в процессах экономической, социальной, политической, культурной жизни и деятельности. В числе нормативных актов: конституционные и органические законы, международные и иные договоры, нормативные акты государственной исполнительной власти и органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты, акты местного самоуправления. Чтобы обеспечить достижение принятой цели, нормативные акты наделены юридической силой (правосубъектностью), т.е. правом применения насилия .
Организационный проект по реализации принятых УР определяет характер организационно-практических действий людей и организаций ОУ и СУ: процессуальные законы, правила, инструкции и т.д., организационные структуры, а также указания на источники средств для исполнения предписаний документов и создания оргструктур в ОУ. Организационный проект по подготовке УР предусматривает также создание организационных структур (постоянных или временных) в СУ и методов управления участниками жизненного цикла УР.
Из краткого перечня областей деятельности исполнителей видно, что содержащаяся в проектах информация затрагивает широкий круг отраслей знаний. Так для определения глобальной цели С-системы в проекте УР, а также реализующих ее локальных целей и условий для достижения всех иных целей требуются, например, системные аналитики. Требуются специалисты в области организации и управлении участниками и процессами, протекающими в ОУ, специалисты в области государственного права, которые должны переформулировать содержательный проект УР в нормативный акт на языке права. Такая же потребность в специалистах различных отраслей знаний возникает при организационном проектировании этапов создания и реализации самого УР.
В процессе работы над проектами возникает проблема коммуникаций: у участников нет общего языка общения. Более того, нет понимания надобности в таком языке (синдром «Вавилонской башни»), Одним из источников непонимания является укоренившаяся традиция рассматривать сферу конституционного права исключительно как область юриспруденции — безраздельного господства юристов-государственников, для которых нормативный акт — единственный традиционный результат деятельности. Критические замечания одного из крупнейших теоретиков науки об управленческом решении Герберта Саймона , что «в классической теории принятия решений интерес теоретиков сосредоточен не на том, как принимаются решения, а каковы сами решения» не поколебали этого мнения. Не изменили отношения результаты прошедших в мире научных дискуссий (в бывшем СССР она походила в 80-е годы XX века ), которые признали первостепенную роль специалистов по управлению при подготовке законов и других управленческих решений верхнего уровня. Проблема выбора рациональных процедур, как ее определил Г. Саймон, сохраняется до настоящего времени. В качестве иллюстрации рассмотрим правовой аспект принятия государственного решения. В частном и публичном праве существенно различается понимание субъекта и объекта права. В частном праве законы прямого действия определяют деятельность индивида(ов) — субъекта права по отношению к другому субъекту или по отношению (к неодушевленному предмету) объекту права.
В конституционном праве основным является закон непрямого действия. Он «устанавливает правила» (по классификации Монтескье), т.е. систему внутренне согласованных правовых норм, закрепляющих и регулирующих группу общественных отношений. Эти нормы обусловливают социально-экономическое, политическое и территориальное устройство государства; защиту основных прав и свобод человека и гражданина; систему государственной власти; и систему внутреннего самоуправления, т.е. отношения между всеми субъектами, включая конечных субъектов права, на всех иерархических уровнях системы управления.
С позиций управления субъект управления это — ЛПР (иерарх власти), а граждане государства суть его подданные, подчиненные органу управления, т.е. объекты управления. Здесь возникает коллизия. В отраслях права человек является конечным субъектом права, в системе управления он квалифицируется как объект (т.е. с точки зрения права как предмет, якобы, лишенный собственной воли): решения за него (или по его поручению) принимает власть — СУ. Такой подход противоречит канонам правоведения. Однако эта коллизия и, по-видимому, вызываемая ею задержка признания публичного права как равноценной отрасли права, обладающей всеми ее универсальными свойствами, на самом деле, является следствием обыденного смешения понятий.
Существо противоречия состоит в том, что противостояние сторон возникает не у самих субъектов права (людей), а между социальными ролями людей, которые на время рассмотрения коллизий правовых отношений становятся субъектами и объектами управления. Например, в уголовном праве, относимом к отрасли публичного права , люди (конечные субъекты права) выступают в роли правовых субъектов и в роли истца и ответчика (субъектов права), т.е. человек, оставаясь конечным субъектом права, выступает в роли властителя (ЛПР) и подчиненного. Отношения между сторонами в споре тяжущихся сторон полностью соответствуют отношениям участников в акте управления. Так судья, объявляющий приговор, является лицом, принимающим решение о действиях каждой из тяжущихся сторон, которые в ходе судебного процесса выступают в роли объектов управления как подчиненные судье, который

Рис. 7. Универсальный принцип управления в публичном праве и социальные роли субъектов в системах управления и права

обеспечивает регламент судебного заседания, и как конечные субъекты публичного права. Поэтому у отраслей права и сферы управления одна и та же универсальная база, включающая в себя категории права и категории управления (рис. 7).
Отношения между субъектами в частном праве (и уголовном праве, относимом к публичному праву) имеют историю с древнейших времен (поскольку основой является господствующая мораль)
и,  несмотря на бесконечное разнообразие этих отношений, человеческий опыт классифицирован (кодифицирован). В конце концов, этот опыт вошел в кодексы законов гражданского, уголовного и других отраслей права. Благодаря кодексу законов, отражающему статистический закон больших чисел, юристы могут пользоваться апробированными в течение тысячелетий унифицированными моделями оценки содеянного (в прошлом), поведения сторон в настоящем и выбирать оптимальные решения относительно будущего . Поэтому юристам лишь изредка приходится обращаться к экспертам (например, криминалистам), чтобы уточнить отдельные положения унифицированных моделей судебного решения.
С другой стороны, все отрасли права представляют собой комплексы увязанных по вертикали решений, что означает иерархическую связь и подчинение нижестоящих решений вышестоящим. Например, ни один приговор суда по конкретному делу не может быть вынесен (утвержден) без увязки с кодексом законов или указанием причин, по которым норма из кодекса неприменима в данном случае. Эта увязка отражена в приговоре указанием на конкретную статью кодекса, и это соответствие может быть проверено вышестоящим судом в порядке кассационной жалобы. Такой порядок был формально заведен уже в римском праве.
В уголовном праве еще более целенаправленный подход к справедливому решению (в понимании римских юристов: «справедливость значит законность») был обеспечен созданием процессуальных законов, обеспечивающих контроль над процедурой судопроизводства вплоть до приведения приговора в исполнение (увязка по горизонтали). Т.е. уголовное право, содержащее базу частного права, хотя бы в теории, можно представить как монолитное здание, все части которого увязаны между собой единым замыслом. Английское частное право, базирующееся на судебных прецедентах, много столетий не нарушает стройности общего замысла.
Другое дело, конституционное право и административное право — отрасли публичного права имеют не столь давнюю историю и опираются на иную систему ценностей. Базой для публичного права является целесообразность, прагматизм, т.е. соотношение между результатами и затратами временных и материальных ресурсов, а индивидуальные права участников представляются в форме ограничений более высокого уровня (например, защита прав и свобод человека). История применения конституционного права насчитывает немногим более двухсот лет (а почти в половине государств мира — около полувека), хотя отдельные положения просуществовали почти восемь веков, например, в истории Великобритании (с 1215 года) и тысячелетия в трудах древних философов и правителей.
Небольшая историческая продолжительность и весьма малое число примеров создания норм конституционного (государственного) права, краткая и неполная практика пользования ими в мире (закон больших чисел не работает) не дают апробированных моделей для принятия решений. Поэтому для создания эффективных законов и подзаконных актов конституционного права требуется доюридический этап, когда специалисты по управлению, системному анализу, прогнозированию и планированию, психологии управления и многие другие должны разработать модели эффективного управления. После этого правоведы могут дать обоснованное описание моделей на языке права.
Чтобы норма права была реализована на практике, необходимо до принятия решения выполнить условия управленческой увязки. Нормы должны быть согласованы с целью государства (признанной конституцией) непосредственно или опосредовано с вышестоящей нормой, которая ранее была согласована с государственной целью. Нормы прямого действия, устанавливающие правила поведения коллективов и их членов, должны сопровождаться процедурными нормами, а ожидаемый результат должен быть проверен на соответствие цели государства.
Однако на практике не всегда проводится согласование норм с целью государства, если таковая зафиксирована в конституции. Это происходит даже в правовых государствах , хотя в маркетинге порядок привлечения специалистов при весомых нововведениях ныне является устойчивой традицией. Принимаемые законы, при создании которых нарушены требования управленческой увязки, и производимые на основании этих законов действия, всегда вызывают внутренние и внешние кризисы и конфликты, сопровождающиеся значительными материальными и моральными потерями, в том числе от неуемного роста документооборота, бюрократии и коррупции.
Неопределенность УР создается не только синдромом «Вавилонской башни», когда орган управления не осознает проблемы отсутствия общего языка общения для всех участников разработки и реализации управленческого решения. Рассматривая систему государственного управления как управление отдельными сферами жизни государства, орган управления игнорирует фактор системности, состоящий в том, что результаты деятельности отдельных сфер не складываются в общие результаты развития государства. К этому надо добавить, что общие результаты существенно зависят и от других проявлений фактора системности, в частности, от взаимодействия с Не-системой, а также способности осознавать искажения, которые вносят противники (как изнутри, так и извне).
Методическая неадекватность программного обеспечения управленческого решения: неполнота информации о жизненном цикле управленческого решения
Отсутствие общего методического инструмента порождает другие серьезные противоречия в функционально-структурном оформлении системы государственного управления. Дело в том, что, начиная от Б. Паскаля (XVII в.) с его парадоксом неопределенности до Г. Саймона (XX в.) , исследования неопределенности управленческого решения касались лишь первых трех этапов ЖЦ: выявления проблемной ситуации, разработки и принятия решения; остальные этапы понимались как сами собой разумеющиеся. Например, согласно наиболее глубокому исследованию Г. Саймона , существуют два типа УР: программируемые и непрограммируемые решения. Большинство решений являются программируемыми, какой бы сложности они ни были. В них неопределенность невелика, что позволяет использовать для их подготовки технические средства, и, вместе с тем достаточно велика вероятность их исполнения, поскольку низка степень новизны и высока привычность к ним персонала.
Подготовка и принятие непрограммируемых решений происходит в условиях неопределенности. Здесь нет достаточной ясности последствий для общества и его реакции на будущие УР внутри государства и еще меньше ясности в процессах, происходящих в окружающей среде, которая нередко в слабой степени зависит или не зависит от конкретного государства. Принятие таких решений является исключительной прерогативой верхнего уровня системы управления государства.
Традиционно считается, что эти два объективных (независимых) источника неопределенности в совокупности с субъективным источником неопределенности — личным мнением лица, принимающего (утверждающего) решение, составляют базу подготовки и принятия государственных решений. Ограничением для властных лиц в принятии решений могут выступать конституционные и другие нормы права. Однако эффективность воздействия норм права на властных лиц обусловлена государственно-правовым режимом, существующим в конкретном государстве, и качеством самого законодательства. Поэтому лишь один из трех источников неопределенности (среда) является действительно независимым от государства; остальные — условно независимые. Отсюда вытекает, что основные источники неопределенности следует искать в самих процессах, протекающих в жизненном цикле УР.
В самом деле, УР представляет проект желаемого состояния объекта управления в будущем, и пути достижения этого состояния с учетом изменений во внутренней и во внешней средах. Для составления такого проекта требуются достоверные знания настоящего состояния, хотя само понятие «настоящее» неопределимо («миг между прошлым и будущим»?). Нужны знания прошлого состояния, информация о котором должна содержать достоверное представление самого факта, имевшего место в прошлом, и объяснение причин, породивших этот факт . Следовательно, в проекте решения о будущем незримо участвует настоящее, которое обусловлено прошлым.
Понятно, что во внутренней среде (в государстве), где существует определенная система управления и законодательная база, где живут и действуют граждане, обладающие свободной волей, принятое УР без учета этих условий и требований неспособно положительно повлиять на ситуацию в будущем. Такой подход является наиболее распространенной причиной длительного существования проблем и кризисов. Если к этому добавить неопределенность, которую вносит внешняя среда, окажется, что обоснование будущего и основой прогнозирования становятся субъективные мнения авторитетов и мистика .
Теория управления, интуитивно повторив результаты природных поисков (см. гл. 2), нашла выход из этого противоречия: прогнозирование неопределенного будущего было заменено выбором (назначением) желательного будущего . Был создан метод целевого управления, который предусматривает предвидение желаемых и возможных результатов деятельности организации и планирование путей их достижения . Это еще один методический инструмент, отсутствие которого создает почву для доминирования субъективных воззрений при принятии решений по управлению государством , вызывая непредсказуемые последствия.
Появление целевого метода управления, опирающегося на системный подход, вынудило обратить внимание на заключительные этапы жизненного цикла управленческого решения — на практическую реализацию решения, контроль процесса реализации и внесение коррективов в ранее принятое решение на основе полученных результатов его исполнения. Ныне при принятии государственных решений игнорируется огромный объем информации, связанной с деятельностью будущих исполнителей решения, с обратной связью от исполнителя к лицам, принявших решение, с подготовкой сознания исполнителей к пониманию смысла решения. Наконец, во многих случаях не предусмотрена защита решения от искажений, обеспечиваемая процедурными (процессуальными) инструментами, что создает почву для таких опасных эпидемий, как коррупция и иных уголовных преступлений госаппарата. Отсутствие методических инструментов, регламентирующих последние этапы жизненного цикла государственного решения, связано также с препятствиями созданию и развитию гражданского общества — реального и заинтересованного контролера качества государственного решения и единственного независимого источника информации об эффективности государственного управления.
Методическая неадекватность управленческого решения, вызываемая субъективностью ЛПР
Важную роль в неопределенности и непредсказуемости управленческих решений играет лицо, принимающее высшие решения в государстве (ЛПВР) — «государь», в качестве которого может выступать физическое лицо, малая группа физических лиц. ЛПВР находится на самом верху властной пирамиды, ЛПР на нижних уровнях прямо или косвенно подчинены ЛПВР и контроль выполнения директив высшего уровня — дело техники. ЛПВР, представленное физическим лицом, осуществляет свои полномочия суверена (высшего носителя власти) в качестве диктатора (монархия, тоталитарное государство); или в качестве президента или премьер-министра республики или конституционной монархии (представительная демократия); или представлено группой лиц (олигархия), которые выступают как коллективный диктатор. ЛПВР может быть представлен всеми гражданами государства (прямая демократия) в роли суверена — высшего законодателя.
Правовой режим государства, вне зависимости от самоназвания, определяется объемом правомочий, которые ЛПВР определили лица, имеющие право контроля его действий, или он назначил себе сам. Этим определяются реальные возможности принимать государственные решения, направленность которых и время их появления зависят от психофизических свойств личности ЛПВР, а также его морали, общего и специального образования, от качества законодательства и других социальных факторов, прежде всего, от состояния и роли гражданского общества. Диапазон принимаемых ЛПВР решений колеблется от желания удовлетворить мгновенные капризы, вызванные гедоническими стремлениями, до глубоко продуманных программных проектов и действий, в которых определенную роль играют интересы граждан государства.
Как показано выше, государственные решения так или иначе связаны с будущим, которое не есть повторение настоящего и прошлого, и не существует сколько-нибудь точных исторических аналогов. Поэтому объективная неопределенность будущего устраняется конкурсом авторитетов, которых признает ЛПВР, или народными избранниками, т.е. политикой. Политика представляет механизм выработки решений, где адекватное представление о будущем заменяется интуитивными аргументами политических противников, в которых доминируют их преимущественно краткосрочные личные или корпоративные интересы. Принимаемые ЛПВР на этой основе решения могут приводить к непредсказуемым последствиям для народа и самой власти.
Неопределенность состояния государства в будущем является объективной категорией, в которой случайность появления новых технологических и технических артефактов, новых коллизий природы, не связанных с деятельностью человека, или проявление рецидивов старых генетических болезней общественного развития (неискорененное идеологическое соперничество ЛПВР разных государств, конфликты между ними и войны), играют едва ли не доминирующую роль. Поэтому доступное человеку средство объективизации будущего состоит в том, чтобы устранить ту ее часть неопределенности, которая не является объективной категорией неопределенности, а представляет следствие непонимания существа регулярных причинно-следственных связей. Эти связи могут быть раскрыты с помощью научных инструментов и, в первую очередь, с помощью методологии системного подхода, иногда интуитивного .
Если возникновение новой патологии какого-либо отдельного компонента и связи в теле человека обусловлено случайным взаимодействием бессчетного количества природных факторов, действовавших многие тысячи лет, то возникновение действительно новых патологий в ФСКУ государства маловероятно в небольшом историческом периоде, поскольку система управления природного объекта на много порядков (в миллиарды раз) сложнее системы управления организационным артефактом. «Новые» негативные явления в человеческом обществе, как-то: транснациональный терроризм или СПИД, на самом деле, были известны издавна, а их масштабное распространение в новое время стало следствием невнимания ЛПВР в государствах и мировом сообществе к роли управленческой функции планирования (прогнозирования).
Однако даже при устранении перечисленных выше источников неопределенности государственных решений все же некоторая неопределенность теоретически может сохраниться. В таком случае решение будет приниматься по интуиции. Интуиция может быть профессиональной как у врача или менеджера, которым решения по интуиции необходимы для учета влияния случайных факторов в поведении людей как своей организации, так и в ее окружении, исходя из концепции ситуационного управления объектом для врача это — организм пациента, для менеджера — организации будущее. Интуицией пользуются и государи, которые тоже, опираясь на концепцию ситуационного управления, должны учитывать политические предпочтения народа, изменение его настроений. Но есть отличия в целях врача или менеджера, с одной стороны, и государя, с другой. Личные интересы (цель) врача или менеджера направлены на больного или на болезни организации, от выздоровления которых зависит в значительной мере их собственное благополучие. Государь (политический руководитель) должен руководствоваться политическими интересами возглавляемого им коллектива (партии), который его поддерживает, и в малой степени тем, будут ли удовлетворено большинство граждан государства . Поскольку политические руководители, за редчайшими исключением (типа Гаруна — знаменитого Персидского калифа, по прозванию Аль-Ра- шид, т. е. справедливый), действуют по иной модели, неопределенность и непредсказуемость государственных решений можно считать правилом .

вариант) в целостной системе, которое сохраняется неизменным в прошлом, настоящем и будущем (аналог разумного основания по Канту). Напротив, в нашем суждении используется такой инвариант — ФСКУ, который представляет аналог анатомического атласа человека. Отсутствие или дефект какого-либо компонента или связи в управленческом каркасе конкретного государства по сравнению с ФСКУ государства с нормальной системой управления могут рассматриваться как причины будущих кризисных ситуаций и конфликтов в государстве .
Соответственно этому выводу дальнейшее изложение будет включать три этапа. Первый и второй этапы — описание нормальной физиологии ФСКУ в терминах управления и в терминах конституционного права, поскольку виртуальные управленческие объекты и связи могут превратиться в жизненные реалии лишь в форме материальных носителей конституционного права. Третий этап — результаты анализа патологий систем управления на примерах конкретных государств, предполагающие также способы и средства лечения болезней государства как прогнозные последствия. Поскольку теория управления существует в абстрактно-формальном описании, а теория конституционного (государственного) права представляет содержательное описание, то первый и второй этапы анализа для удобства чтения рассматриваются вместе.

.